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Forze armate - Carabinieri - Dispensa per
scarso rendimento, ai sensi del-l'art. 26, L. n.
599/1954.
Consiglio di Stato, IV Sez., decisione 18 dicembre 2008, n.
6193 - Pres. Trotta - Rel. Anastasi (Avv. Pasquali e Simonini) c.
Ministero della Difesa (Avv. Stato).
Gli atti interni (ammonimenti, solleciti) non hanno la stessa
valenza delle diffide e ammonimenti formali cui si riferisce la
circolare; tra l'altro, nel caso specifico, ciò che non risulta
compiutamente rispettato nelle sue scansioni è il procedimento
disegnato dalla circolare per pervenire alla dichiarazione di
inidoneità.
Dispensa per scarso rendimento
1. Introduzione
La decisione che si annota ha annullato, per violazione di
talune prescrizioni procedimentali, contenute in un atto interno
ministeriale, il decreto del Ministero della Difesa emesso il 6
novembre 2001 con cui è stata disposta la cessazione dal servizio
permanente per scarso rendimento. L'Alto Consesso di giustizia
amministrativa, ribaltando nettamente la sentenza di primo grado
pronunciata dal T.A.R., Sezione autonoma di Bolzano(1) ha ritenuto
insanabile il vizio di forma eccepito dal ricorrente, per non
essere stato preventivamente ammonito per iscritto in ordine alle
conseguenze derivanti dal mancato ravvedimento in esito al giudizio
nella documentazione non favorevole. In sostanza, l'intera decisone
del gravame si incentra unicamente nella carenza formale degli
ammonimenti per iscritto effettuati dalla linea gerarchica, secondo
una ben scandita sequenza temporale (almeno di un anno). Il T.A.R.
altoatesino di contro, aveva ritenuto validi ed efficaci i vari
ammonimenti, "spesso trasfusi in relazioni di servizio", rivolti al
ricorrente dai superiori, allo scopo di sollecitarlo a mutare
condotta e migliorare il rendimento. Tale prima impostazione, di
tipo funzionalistico e conservatrice degli effetti giuridici
maturati non è stata condivisa, perché gli atti interni
(ammonimenti, solleciti) non hanno la medesima valenza delle
"diffide" e degli "ammonimenti" formali previsti dalla specifica
circolare ministeriale che disegna, nei dettagli, il percorso da
seguirsi nei procedimenti espulsivi. In sostanza, il Giudice di
appello ha dato peso determinante al vizio formale rilevato,
annullando il provvedimento finale, cedendo, per certi aspetti,
alla baroccaggine del diritto amministrativo fra forma e buon
senso. Appare, pertanto, la decisione finale per certi aspetti in
senso contrario all'espressione sostanziale del sentire della
collettività atteso il conclamato ed accertato "scarso
rendimento"(2) fornito per un lungo periodo.
2. Generalità dell'Istituto della cessazione dal servizio per
scarso rendimento
Le leggi sullo status giuridico del personale militare, unificate
sin dagli anni '50 (vds., ad es., L. n. 599/1954, L. n. 1168/1961,
etc.) in chiave interforze, hanno previsto la possibilità per
l'Amministrazione di adottare provvedimenti di cessazione dal
servizio per inettitudine a disimpegnare le attribuzioni del grado
o scarso rendimento; figure espulsive non sempre collegate con la
presenza di sanzioni disciplinari di corpo o di stato. Le predette
norme, molto scarne, sono state negli anni disciplinate da
stringate disposizioni degli Organi centrali, il più delle volte
interpretate anche attraverso interventi giurisprudenziali che
hanno assicurato, sino agli anni '90, una certa stabilità
attuativa. Per impulso della legge
n. 241/1990, concernente le norme in materia di procedimento
amministrativo(3), la Corte
Costituzionale, con due sentenze additive(4),ha sancito la
illegittimità dei procedimenti che non prevedano la partecipazione
dell'interessato (l'azione amministrativa, in sintesi, si risolveva
in un procedimento unilaterale), in quanto tale modo di procedere
vulnera le garanzie procedurali, poste a presidio della difesa,
ledendo così il buon funzionamento dell'amministrazione militare
sotto il profilo della migliore utilizzazione delle risorse
professionali. Le citate pronunce costituzionali hanno pienamente
mutuato (quindi, applicabili in mancanza di specifiche discipline,
al contesto militare) i principi generali di cui all'art. 129 del
D.P.R. n. 3/1957 sugli impiegati civili dello Stato che prevede, in
caso di dispensa, specifiche garanzie a presidio della difesa,
consistenti nella previa "ammonizione"(5), nell'assegnare un
termine per presentare le proprie osservazioni ed essere audito
dall'organo collegiale consultivo, che formula un mero parere il
quale non costituisce né un atto a contenuto decisorio né un parere
vincolante per l'organo ministeriale, esso è un "verdetto". A
seguito di tali approdi giurisprudenziali i vari Organi centrali
hanno emanato, nell'immediatezza, discipline di settore per
regolamentare, nel dettaglio, l'innovazione anche se in modo non
organico. Occorre attendere la riforma dell'area
tecnico-amministrativa della Difesa, con la unificazione delle
preesistenti quattro direzioni generali del personale militare che
viene diramata, a cura della neo costituita Direzione Generale del
Personale Militare (PERSOMIL) con una circolare amministrativa(6),
che pur non avendo una rilevanza esterna(7), assume una particolare
valenza interna all'ordinamento militare stesso(8).
La caratteristica principale di questa disciplina è quella di
aver tradotto, in un testo organico e completo, i numerosi e
sostanziali insegnamenti derivanti dalle pronunce costituzionali e
del Consiglio di Stato, scandendo in modo chiaro le fasi del
procedimento per la cessazione dal servizio. Si segnala, tuttavia,
la conferma della preesistente normativa concernente il personale
della Marina Militare(9), emanata nel 1998 dalla disciolta
Direzione Generale, che prevede un vero e proprio periodo di
esperimento da svolgersi presso una destinazione diversa da quella
che ha segnalato le carenze del militare. In particolare, la
circolare di PERSOMIL, fra l'altro, introduce l'obbligatorietà del
previo ammonimento scritto in ordine alle conseguenze derivanti dal
mancato ravvedimento, seguito, qualora persista (per almeno un
anno) la situazione negativa di ulteriore "ammonimento" cui sarà
correlato, qualora non siano emersi margini di miglioramento,
l'avvio della procedura espulsiva.
3. I più importanti approdi giurisprudenziali
dell'Istituto
L'esercizio di un potere gerarchico in un qualsiasi rapporto di
lavoro subordinato (di diritto privato o di pubblico impiego)
impone una relazione di supremazia per cui un soggetto datoriale
può, con atto unilaterale, determinare conseguenze in senso lato
negative nella sfera soggettiva di altro soggetto in ragione di
comportamenti non adeguati alla funzione assegnata. A tale
atteggiamento si inseriscono due principi, di estrazione
costituzionale: -di "proporzionalità", ossia deve estrinsecarsi in
modo coerente al fatto addebitato, quindi valutato e ponderato nel
contesto delle circostanze che in concreto hanno connotato il suo
accadimento e, quindi, commisurato all'evolversi della situazione;
-del "contraddittorio", secondo cui la valutazione dell'addebito,
necessariamente prodromica all'esercizio del potere non è un mero
processo interno a chi tale potere esercita, ma implica il pieno e
diretto coinvolgimento di chi versa nella situazione di soggezione,
il quale, avendo preso cognizione dell'addebito per essergli stato
previamente ammonito, può addurre, in tempi ragionevoli,
giustificazioni a sua difesa. È questo il profilo più qualificante
ed apprezzato dagli organi della giustizia costituzionale ed
amministrativa, che hanno sancito che in tutti i procedimenti
espulsivi (o che incidono negativamente sui diritti od interessi)
deve essere inserito il previo espletamento di un procedimento ad
hoc che, sia rispettoso della regola audiatur et altera pars,
chiara espressione del "patrimonio costituzionale comune europeo".
Del resto tale impostazione deve essere data da chiunque ravvisi il
valore essenziale dell'ordinamento giuridico di un Paese civile
nella coerenza tra le parti di cui si compone. La partecipazione al
procedimento raccoglie il ben noto sviluppo - ad un tempo
sociologico e giuridico formale - che ha indotto ad esigere come
essenziale presupposto della dispensa lo svolgersi di un
procedimento, di quella forma cioè di produzione dell'atto che
rinviene il suo marchio distintivo nel rispetto della regola del
contraddittorio, centro nodale del sistema. Tutela che tanto più è
dovuta perchè competente a decidere è una "pars" (non già, come
avviene nel processo giurisdizionale, dove il giudice per
tradizione e per legge è super partes). Tutti questi profili sono
connaturati con le primarie esigenze di civiltà giuridica e
l'innegabile esigenza di assicurare la parità di trattamento e
richiedono che a favore del cittadino-militare(10), colpito da
procedura espulsiva, con perdita del posto di lavoro e lesione
della dignità professionale e personale, siano assicurate le
garanzie previste per la generalità del pubblico impiego. Questi
appena descritti, seppur in via di stretta sintesi, sono i passaggi
più significativi cui è pervenuto il Giudice delle leggi, fissando
così gli snodi su cui poi si è conseguentemente mosso il Giudice
amministrativo che ha, nel tempo, individuato ulteriori passaggi.
Pertanto, si sono venuti a consolidare i seguenti approdi, che
seppur differenti fra loro, hanno una significativa rilevanza e
costituiscono conseguentemente chiari arresti operativi: -la
dispensa per scarso rendimento non è istituto disciplinare, bensì
una forma di cessazione dal servizio. La fonte primaria di
regolamentazione della partecipazione al relativo procedimento va
rinvenuta nella L. n. 241/1990(11).
Il provvedimento di dispensa per scarso rendimento ha una natura
ben diversa da quello disciplinare(12), in quanto volto ad
estromettere dal servizio il personale che si sia dimostrato per un
certo periodo di tempo del tutto inidoneo a svolgere i propri
compiti in una valutazione globale del relativo a prescindere da
eventi specifi
ci. La dispensa risponde innanzitutto all'esigenza di tutelare la
funzionalità e l'assetto organizzativo della P.A. nei riguardi del
comportamento del dipendente che, complessivamente, denoti
insufficiente rendimento dell'attività prestata, con riguardo
all'insussistenza di risultati utili, per quantità e qualità, alla
funzionalità dell'ufficio, per cui ha natura diversa da quella
disciplinare, potendo tuttavia basarsi anche su fatti
disciplinarmente rilevanti ed idonei ad apprezzare la scadente
attività lavorativa e lo stesso comportamento(13). Per tali
caratteristiche il provvedimento di cessazione dal servizio
permanente costituisce tipico giudizio di merito, basato su di
un'amplissima discrezionalità, che sfugge al sindacato del giudice
amministrativo, tranne che non risulti inficiata da una palese
irragionevolezza, irrazionalità, arbitrarietà e/o travisamento di
fatti. In questo contesto, pertanto, il provvedimento espulsivo si
configura quale tipica misura di autotutela amministrativa (e non
già, si ripete, sanzionatoria) siccome diretta a garantire il
regolare funzionamento dell'attività delle forze armate
nell'oggettivo interesse delle stesse, mediante l'eliminazione
delle carenze incidenti sul detto regolare funzionamento connesse
ad inadeguati comportamenti del personale; tale ratio comporta che
l'apprezzamento dei fatti, ed il giudizio di rilevanza dei medesimi
sotto il profilo della loro incidenza causale ai fini del
mantenimento o meno del rapporto di servizio, appartengono
all'insindacabile sfera di merito dell'azione amministrativa,
valutabile dall'esterno esclusivamente mediante la tecnica
dell'eccesso di potere e soltanto in presenza di evidenti vizi di
logicità, ragionevolezza e/o travisamento dei fatti. Nel caso in
esame, risulta documentato in atti che la valutazione oggettiva del
comportamento del dipendente è stata condotta prendendo in
considerazione fatti (pluriennali) idonei, globalmente considerati,
a denotare l'insufficiente rendimento del militare e tali da
consentire obiettivamente all'amministrazione un giudizio negativo
sull'attività da questi svolta. Il provvedimento che ne è
conseguito (dispensa dal servizio) s'appalesa, rispetto al
paradigma fatto-norma-potere, coerente e congruo alla luce del
quadro fattuale di riferimento ed alla stregua di un ordinario
giudizio di causalità adeguata; -la mancanza dell'assistenza di un
difensore non vanifica l'interesse tutelato. È ormai consolidato
l'orientamento(14), della soluzione interpretativa offerta in
giurisprudenza, ormai divenuto un vero e proprio "diritto vivente",
che in questo tipo di procedimento, in assenza di una espressa
disposizione che lo preveda, il diritto di difesa(15) non va
esercitato con l'assistenza di un difensore. Pertanto, l'organo
collegiale consultivo che procede, non comprime la sfera legittima
della difesa riconosciuta dell'ordinamento al militare, atteso che
non è in questa situazione rinvenibile alcuna lesione
dell'interesse procedimentale e sostanziale, normativamente
rilevante del militare medesimo(16).
In sintesi, essendo stata assicurata la piena integrale
conoscenza di tutti gli atti del provvedimento e la possibilità di
presentare per iscritto le proprie tesi difensive, è stato
concretamente e pienamente riconosciuto il diritto di difesa; -in
materia del termine fissato per la conclusione del procedimento di
dispensa in argomento, va attribuito allo stesso una mera funzione
acceleratoria, per cui allo spirare dello stesso non si verifica la
consumazione del potere di provvedere e l'eventuale provvedimento
tardivamente adottato non può essere annullato dal giudice
amministrativo. In sostanza, il termine previsto dall'art. 2, L. n.
241/1990(17) è da ritenersi ordinatorio e non perentorio, pertanto
la sua mancata osservanza non rende l'atto illegittimo. Non sono,
quindi, ravvisabili termini perentori nei procedimenti di dispensa,
non potendoli assimilare a quelli disciplinari di stato per i quali
unicamente si rilevano norme specifiche che li prevedono
espressamente. È stato autorevolmente precisato(18) che il mancato
esercizio delle attribuzioni da parte della P.A. entro il termine
non può comportare ex se, in difetto di espressa previsione, la
decadenza del potere, né il venir meno dell'efficacia
dell'originario vincolo. Infatti, è lecito e legittimo il
provvedimento tardivo, sempre che il legislatore non abbia
attribuito un particolare significato all'inerzia. È ovvio che tale
ritardato esercizio del potere può connotare di aspetti di
illegittimità il comportamento della stessa P.A., nei confronti
della quale il soggetto interessato può insorgere con tutti i
rimedi che l'ordinamento appresta; -gli aspetti sostanziali(19) nel
procedimento sono stati sempre congruamente valorizzati dal
Consiglio di Stato. Infatti, la mera ed apparente violazione degli
artt. 7, 8 e 25 della L. n. 241/1990 non può dar luogo
all'annullamento dell'atto conclusivo ove risulti che l'esito del
procedimento non sarebbe stato differente anche se vi fosse stata
la partecipazione dell'interessato, il che accade quando il quadro
normativo non presenti margini di incertezze sufficientemente
apprezzabili e l'eventuale annullamento del provvedimento finale
non privi la P.A. del potere di riadattarlo. La decisione in
annotazione ha assunto una rigida interpretazione del previo
"ammonimento", replicato a distanza di un anno così come
disciplinato nella ministeriale, facendo assurgere a vizio di
legittimità una mera irregolarità che di per sé non avrebbe dovuto
condurre il Giudice di appello ad annullare l'atto di dispensa. In
particolare, si rileva nella sentenza del Giudice di prime cure
che: -la linea gerarchica, a fronte di un rendimento in servizio
caratterizzato da un quadro complessivo di continuità nel chiaro
disimpegno, aveva emesso sottoscritti pure dal ricorrente -
specifici moniti a mutar "condotta avvertendolo che in caso
contrario sarà proposto il suo allontanamento dal servizio"; -in
sede di audizione da parte del competente organo collegiale
deputato ad esprimere un parere in merito alla proposta di
dispensa, ha ammesso di essere stato ammonito in occasione delle
(quindi più volte) "note"(20) (di cui aveva piena e legale contezza
periodica) a migliorare il rendimento in servizio, per cui le
prescrizioni tratte dalle norme interne si ritengono pienamente
osservate, laddove è stata conseguita la finalità del noto
principio giuridico della "piena e consapevole partecipazione", su
cui ruota il ragionamento dei Giudici delle leggi, chiamati a
dirimere controversie sul tema; di contro seguendo il ragionamento
formalistico si contribuirebbe ad accrescere nell'opinione pubblica
la convinzione di una sorte di impunità degli operatori al servizio
dello Stato. L'aver reso edotto, per tempo delle conseguenze
derivanti dal persistere del rendimento non positivo, da cui deriva
il manifesto atteggiamento di noncuranza dell'interessato rispetto
al corretto assolvimento dei propri compiti istituzionali, a
scapito dell'ordine e del senso di responsabilità che devono
governare il corretto esercizio delle funzioni di un Carabiniere,
peraltro rivestito di un grado, soddisfa pienamente le regole
partecipative al procedimento. L'operato della P.A., che si
inquadra nel vasto sistema del valorizzare il merito, allontanando
coloro i quali non offrono margini di positività, oltre che essere
doveroso è necessario per garantire al sistema pubblico di dare
efficienza alla propria struttura. In tale sistema, si deve leggere
il recente intervento del "Ministero per le riforme e le
innovazioni nella P.A."(21), il quale ha ribadito che la P.A.,
oltre ad assicurare il perseguimento del proprio fine
istituzionale, è anche tenuta a mantenere un'immagine positiva
della propria organizzazione, in quanto tale aspetto è ormai
entrato, in modo deciso, tra i valori immateriali di ogni apparato
pubblico. In tale contesto, appare indifferibile una più rigorosa
applicazione delle prescrizioni vigenti, al fine di ricostruire o
mantenere l'immagine di efficienza ed efficacia degli apparati
pubblici e diffondere la condivisa opinione che il merito è il
presupposto per assicurare la continuità del rapporto di
impiego.
4. Le conclusioni
La nostra civiltà giuridica, caratterizzata da un crescendo di
attese da parte dei cittadini, richiede da un lato il pieno
rispetto dei principi costituzionali in tema di garanzie
partecipative e di rispetto della sfera personale ma esige anche la
rigorosa osservanza dei correlati doveri insiti nelle professioni.
Tale approccio si fa stringente ed attento quando riguarda funzioni
pubblicistiche che gravano sul contesto economico del paese. Negli
ultimi decenni, in tutti i paesi occidentali si sono sviluppati
tentativi di riforma dell'Amministrazione pubblica, finalizzati per
un verso al recupero di risorse per contribuire ai risanamenti dei
bilanci e, dall'altro, a modificare le politiche pubbliche in una
prospettiva non solo di miglioramento dell'efficacia dell'azione
amministrativa, ma anche del ruolo strategico delle stesse
Amministrazioni. La capacità delle P.A. di produrre valore pubblico
è insita fondamentalmente nel sistema delle regole e del
bilanciamento ragionevole dei soggetti in gioco. In questa visione,
la P.A. in generale sta tentando di darsi, con connotati sempre più
marcati, una impostazione di efficienza e qualità (criterio
giuridico-aziendale). In questo quadro, l'efficienza di uno Stato
si misura attraverso la qualità prestazionale degli Attori deputati
a fornire il servizio pubblico. Per tale ragione, si parla sempre
con maggiore convinzione della "cultura del merito" coerentemente
ai parametri costituzionali di ragionevolezza e di salvaguardia del
buon andamento della Pubblica amministrazione.
Approfondimenti
(1) -Sentenza n. 430/2003, depositata il 1° ottobre 2003, Pres.
Widmair, Rel. Dordi - Patanè (Avv. Bonomini)
c. Ministero Difesa (Avv. Distr. Stato TN).
(2) -Nel settore privatistico e nel pubblico impiego privatizzato
il concetto, ormai ben definito dalla Corte Suprema ha profili
molto meno garantistici. Recentemente, la stessa Corte (sentenza n.
1632/2009, Sez. Lavoro) ha precisato che "in tema di licenziamento
per scarso rendimento, la negligenza può essere provata anche solo
attraverso presunzioni e tale prova, concernente l'inadempimento
del lavoratore, costituisce una valutazione di fatto che spetta al
giudice di merito, insindacabile in sede di legittimità se
congruamente motivato".
(3) -La normativa introdotta dalla L. n. 241/1990 ha costituito una
profonda innovazione, dal momento che con essa il legislatore ha
collocato, per la prima volta nell'ordinamento amministrativo, la
disciplina dell'azione dell'attività della P.A. e delle relazioni
con i cittadini, per profili molto rilevanti e pregnanti. È
opportuno rammentare che si tratta di una legge di principi - per
cui, in non poche parti recanti norme di rango superiore rispetto a
quello delle leggi ordinarie (da qui il riferimento nel rapporto
con altre norme, anche di settore, previgenti o ad essa
posteriori). In conseguenza di ciò le stesse P.A. hanno faticato,
non poco, ad assimilare detti principi, e a conformarvi il loro
operato quotidiano. In tale contesto, il principio del giusto
procedimento amministrativo "non è assistito in assoluto da
garanzie costituzionali", nemmeno in base all'art. 97 Cost. (vds.
Ordin. n. 503/1987, Vo. Cost.), fermo restando che non è possibile
derogare il "limite della ragionevolezza". La stessa Co. Cost. ha
affermato che i procedimenti amministrativi incidenti sulla sfera
del singolo offrono numerosi punti di contatto con i procedimenti
giudiziari, ma non può esservi la conformità. I provvedimenti
espulsivi, in quanto toccano le condizioni di vita della persona,
richiedono il rispetto di determinate garanzie, in attuazione di
principi spesso elaborati prima dalla dottrina e dalla
giurisprudenza e poi legislativamente definiti. Da tali
considerazioni, nonché dalla ratio che è alla base di numerose
norme tra le quali l'art. 6 della Convenzione dei diritti dell'uomo
(L. n. 848/1955), la L. n. 241/1990, trovano diretta e necessaria
applicazione i principi relativi al diritto del cd.
"contradditorio" che si inserisce, senza possibilità di deroga,
nell'ampio contesto dei principi di "democrazia
amministrativa".
(4) -La n. 126 in data 5 - 14 aprile 1995 (incidente sulla L. n.
599/1954, art. 33, concernente i sottufficiali delle F.A.) e la n.
240 in data 18 luglio 1997 (riguarda i vice brigadieri ed i
militari di truppa dell'Arma dei CC di cui alla L. n.
1168/1961).
(5) - La più avvertita dottrina considera l'"ammonimento" come un
formale avvertimento (monito qualificato) ad osservare un obbligo
(profilo prestazionale) che trova il proprio fondamento in altro
procedimento od in norme di vario rango. È dunque, una
manifestazione unilaterale della volontà che realizza un
determinato assetto di interessi. L'atto di ammonimento, perché
possa spiegare i suoi effetti deve essere portato a conoscenza del
destinatario. Qui soccorre l'art. 1334 c.c. laddove recita "gli
atti unilaterali producono effetto dal momento in cui pervengono a
conoscenza della persona alla quale sono destinati". In tale
quadro, al fine di precostituire la prova documentale dell'atto,
l'ammonimento si concretizza, non necessariamente, per iscritto.
Infatti, gli atti unilaterali (recettivi) producono effetti dal
momento in cui pervengono, in qualsiasi modo, a conoscenza delle
persone cui sono destinati (vds. Cass. Civ. 25 maggio 1981, n.
3419). Recentemente, nell'ultimo pacchetto sicurezza (art. 8, D.L.
n. 11/2009), è stato inserito, per ben altri contesti, il termine
ammonimento, quale monito qualificato dall'Autorità di P.S.
(Questore) emittente, previa redazione di specifici verbali. Ciò a
dimostrazione del-l'uso, assai difforme, presente nell'ordinamento
da parte del legislatore, che attribuisce al termine la valenza di
un vero e proprio monito qualificato.
(6) - Circolare n. DGPM/II/5/30001/C42 in data 22/5/2000.
(7) - Sull'argomento, in particolare, vedasi l'importante ed
aggiornato studio "L'istituto dello scarso rendimento in ambito
militare", pubblicato sulla rivista "Il lavoro nelle pubbliche
amministrazioni", anno VIII, fasc. 1-2005, edizioni Giuffrè Milano,
pagg. 224-242, curato da F. Bassetta.
(8) - Il termine "circolare" risale alla pratica militare per
diffondere gli ordini facendo, appunto, circolare le disposizioni
impartite sul fronte bellico ed erano, generalmente, comunicate, a
mezzo di "bollettini" o "giornali militari". Ancora oggi non sembra
disconoscibile questa sua originaria e curiosa natura. La dottrina
ha lungamente dibattuto sulla natura giuridica di tale strumento,
pervenendo a delineare più orientamenti. Questi atti, aventi natura
interna, non trovano riscontro in norme primarie, infatti non sono
individuati nella nota L. n. 400/1988 che disciplina - fra l'altro
- la podestà normativa del governo. La Corte dei Conti in più
occasioni ha sottoposto al suo vaglio preventivo (art. 3, co. 1, L.
n. 2071994) talune circolari inquadrandole, al di là della loro
formale definizione attribuita dall'Amministrazione emittente, tra
le "direttive generali …", in quanto tese a garantire unità di
indirizzo e parità di trattamento degli interessati (vds. C. Conti,
Sez. Contr. n. 126, 4 ottobre 1995). In sede contenziosa
amministrativa si innesta la tradizionale opinione del Consiglio di
Stato che vede la violazione di circolare come eccesso di potere
per inosservanza di norme interne. Ma l'inosservanza di queste
norme non costituisce necessariamente eccesso di potere, dando
luogo ad una presunzione lasciata alla prudente valutazione del
Giudice, che può essere superata ove la P.A. dimostri i motivi
posti alla base del differente comportamento. La Cassazione ha,
invece, costantemente ed in modo unanime, sostenuto che le
circolari sono meri atti interni della P.A. e che non costituiscono
fonte di diritto. Conseguentemente è escluso che la violazione di
circolari possa configurare il vizio di violazione di legge ed
essere dedotta come motivo di Cassazione. Ne consegue che la
presunta violazione di una circolazione non può essere portata
davanti all'Autorità giurisdizionale per violazione di una
circolare come tale, in quanto non può mai costituire lesione di
diritti od interessi legittimi. Inoltre, in tema di impugnativa di
un atto, espressione applicativa di una circolare, si ritiene che
queste non sempre e non bene sono pubblicizzate, nonostante in base
al R.D. 7 giugno 1923, n. 1252 ed al D.P.R. n. 1092/1985,
concernenti norme per la redazione della Gazzetta ufficiale, sulla
medesima, sulla Parte I, vadano pubblicate anche "le circolari
esplicative dei provvedimenti legislativi".
(9) - La particolarità, prevista nell'art. 5, co. 2, della
circolare PMM-G-001 ed. 1998, per la Marina Militare, non appare
particolarmente giustificata dal quadro normativo primario di
riferimento, atteso che le leggi di stato sono, da tempo, tutte in
chiave interforze, per cui tale singolarità può introdurre
nell'ordinamento un profilo di indeterminatezza procedurale.
(10) - L'ordinamento militare, come rammentato dalla Co. Cost.
(sentenza n. 449/1999), riceve una speciale menzione nella nostra
Costituzione, nel senso che, ferma restando la sua collocazione
all'interno dell'ordinamento giuridico generale, deve esserne
apprezzata la sua assoluta peculiarità, composto da un corpus di
regole, non di rado più dettagliate e garantiste, per taluni
aspetti, di quelle relative all'impiego civile (cfr. Decisioni del
Consiglio di Stato, IV Sez., n. 85/1996 e n. 6048/2005).
(11) - Vds. sentenza del T.A.R. del Lazio n. 194/2006 in data 8
gennaio 2009.
(12) - La sanzione disciplinare (di stato o di corpo) ha una
valenza ed una funzione differente da altri atti e viene irrogata
solo in presenza di specifici e rilevanti fatti e previa una
determinata procedura.
(13) - Consiglio di Stato, Sez. IV, 3 maggio 2005, n. 2112; 7
giugno 2004, n. 3561; 5 settembre 2003, n. 4972.
(14) - Cfr., fra le tante, la Decisione del Consiglio di Stato, n.
1210/2007 e n. 1916/2009, IV Sez.
(15) - Secondo la più recente interpretazione della Corte di
giustizia delle Comunità europee, il diritto di difesa "impone che
i destinatari di decisioni che pregiudichino in maniera sensibile i
loro interessi messi in condizione di far conoscere utilmente il
loro punto di vista", senza altro aggiungere.
(16) - Per una fattispecie, per certi versi analoga, così si è
espressa la decisione n. 6556/2006, in data 7 novembre 2006, della
VI Sez. del Consiglio di Stato.
(17) - Vds. Decisione del Consiglio di Stato, V Sez., n.
599/2009.
(18) - Vds. Sentenza della C. Cost. n. 262/1997.
(19) - Vds. Decisione del Consiglio di Stato n. 4972/2003, IV Sez.,
proprio in tema di dispensa per scarso rendimento.
(20) -La documentazione caratteristica dei militari delle F.A., di
cui alla L. n. /1965, è regolata dal D.P.R. n. 164/2008, ha lo
scopo di registrare il giudizio dei superiori competenti sui
servizi prestati e sul rendimento fornito, costituendo la base
essenziale di giudizio per lo sviluppo di carriera. Le stesse norme
prevedono che la qualifica finale di:
- Inferiore alla media, è attribuita a chi difetta per qualità e/o
rendimento o che, pur possedendo un normale complesso di qualità,
fornisce un rendimento insoddisfacente;
- Insufficiente, è attribuita a chi difetta in misura rilevante di
qualità e nel rendimento. Queste qualifiche, così come sostenuto
dalla più avvertita giurisprudenza amministrativa (Consiglio di
Stato n. 1472/2003, Sez. III), "prescindono dalla mera formulazione
letterale, anche in relazione alla tendenza all'appiattimento verso
l'alto delle qualifiche caratteristiche".
(21) -Direttiva ministeriale n. 8 in data 6 dicembre
2007. |
