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Maurizio Delli Santi
Colonnello dei
Carabinieri
Capo di Stato Maggiore della Regione Puglia
1. Premessa
Con il D.Lgs. 22 giugno 2007, n. 109, in attuazione della legge
delega 25 gennaio 2006, n. 29 (Legge Comunitaria 2005), sono state
introdotte "Misure per prevenire, contrastare e reprimere il
finanziamento del terrorismo e l'attività dei Paesi che minacciano
la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della
direttiva 2005/60/CE".
Si tratta di un significativo adeguamento della legislazione
nazionale sul contrasto al finanziamento del terrorismo
internazionale, a suo tempo delineata all'indomani dell'11
settembre sulla base delle prime Risoluzioni del Consiglio di
Sicurezza delle Nazioni Unite, emanate ai sensi del capitolo VII
della Carta, e delle posizioni comuni e dei regolamenti adottati in
seno all'Unione Europea.
La circostanza è utile per ripercorrere i tratti salienti
dell'evoluzione di un sistema normativo di sicuro impatto
nell'azione di contrasto ai mezzi di sostegno finanziario del
terrorismo internazionale, nel cui ambito sono state comunque
evidenziate alcune problematiche di carattere giuridico che
inevitabilmente hanno dei riflessi sugli aspetti più propriamente
operativi, direttamente incidenti sull'efficacia dell'azione
investigativa e di contrasto delle forze di polizia e in generale
dell'intero apparato di sicurezza.
L'analisi sul tema verterà pertanto, in primo luogo, sulle
caratteristiche attuali del finanziamento al terrorismo, come
risulta definito in chiave criminologica e dagli elementi
informativi elaborati da fonti istituzionali o da qualificate fonti
aperte; proseguirà quindi su un breve excursus del quadro giuridico
di riferimento e dei principali orientamenti giurisprudenziali, per
concludere sulle prospettive della nuova legislazione nazionale,
rispetto soprattutto alle due principali questioni di fondo,
intrinsecamente collegate, poste all'esame del dibattito giuridico
attuale:
1) se risulti utilmente individuato un sistema di garanzie di cui
deve poter disporre il destinatario di una qualsiasi misura
restrittiva;
2) se l'adozione di tali misure, di natura essenzialmente
politico-amministrativa, possa avere rilievo anche per configurare
responsabilità di carattere penale, nell'ottica di una complessiva
ed efficace azione di contrasto.
Il percorso compiuto potrà pertanto consentire di individuare le
linee guida della cooperazione internazionale nella lotta al
finanziamento al terrorismo che, anche in questo ambito, sta
compiendo lo sforzo di pervenire ad istituti e procedure che
risultino dalla sinergia dei differenti sistemi di Commom Law e di
Civil Law, nella consapevolezza che solo una visione comune ed
unitaria della comunità internazionale può efficacemente
contrastare la minaccia del terrorismo.
2. Il finanziamento del
terrorismo
La sede istituzionale che ha acquisito un ormai consolidato
background nelle analisi delle modalità di finanziamento al
terrorismo è rappresentata dal Financial Action Task Force (FATF) o
Gruppo di azione finanziaria contro il riciclaggio di capitali
(GAFI). L'organismo intergovernativo è stato costituito nel 1989 a
Parigi in occasione del quindicesimo vertice dei Capi di Stato e di
Governo dei 7 Paesi più industrializzati (l'allora G 7)
originariamente per promuovere, con le prime Quaranta
Raccomandazioni, standard internazionali per il contrasto al
riciclaggio, pubblicando periodicamente anche le liste dei paesi
"non cooperativi". Divenuto ormai struttura permanente
dell'Organizzazione di Cooperazione e Sviluppo Economico (OCSE),
dopo il 2001 l'organismo ha ampliato il suo mandato con le Nove
Raccomandazioni Speciali che orientano gli Stati sui sistemi per
individuare, prevenire e arginare i canali di finanziamento del
terrorismo.
Sulla base del contributo degli analisti del FATF, è interessante
rilevare, sotto il profilo criminologico, un elemento di
significativa differenziazione - che giustifica anche la diversità
dei termini - tra il riciclaggio legato alla criminalità comune od
organizzata e il finanziamento al terrorismo: se nel primo caso si
trasformano proventi di natura illecita in risorse lecite (money
laundering), nel secondo caso, prevalentemente, avviene l'inverso,
l'illegalità dei fondi non è nell'origine, ma nella destinazione
(money dirtying)(1).
Un altro elemento caratterizzante del fenomeno è riconducibile alla
caratteristica della organizzazione terroristica di matrice
islamica, che sostanzialmente appare configurarsi sempre più in un
sistema di franchising. Anche secondo la più recente Relazione
sulla politica informativa e della sicurezza (59^- primo trimestre
2007)(2), si assiste, soprattutto nei Paesi occidentali, ad una
progressiva frammentazione delle organizzazioni jihadiste, con una
tendenza alla "monadizzazione", con cellule assimilabili a vere e
proprie microfiliali, capaci di assumere in proprio i complessivi
oneri di "gestione corrente".
Le dinamiche del sostegno economico alle finalità terroristiche
appaiono così svilupparsi su diversi livelli.
Vi è un macrofinanziamento riconducibile alla gestione delle
risorse propria dell'organizzazione "madre", alimentato anche
dall'apporto clandestino di governi statuali compiacenti o da
singoli soggetti finanziari che hanno grandi disponibilità.
Indicativi di quest'ultima dimensione sono alcuni recenti riscontri
investigativi acquisiti su una insidiosa modalità di money
dirtying: una banca del Sud Est asiatico ha effettuato
trasferimenti di grosse somme di denaro a favore di un determinato
soggetto con nome falso, titolare di un conto corrente presso altri
istituti bancari; queste somme, superiori anche ai 5 milioni di
euro, sono state trattenute per il tempo strettamente necessario,
anche solo due settimane, per maturare consistenti interessi sui
depositi del conto, che immediatamente dopo sono stati restituiti
al mittente. Questi, in tal modo, è rimasto sconosciuto e non ha
effettuato alcuna elargizione concreta al gruppo terroristico, che
invece ha potuto ricevere il finanziamento derivato dagli interessi
bancari nel frattempo maturati(3).
Ma vi è anche un livello di microfinanziamento, che non è meno
allarmante in relazione al volume d'affari, al carattere diffusivo
- speculare alla capillarità di distribuzione delle cellule
terroristiche e alla loro rete di collegamenti - e alla varietà
delle forme in cui si realizza. Tra queste, oltre quelle
tradizionali riconducibili ai reati contro il patrimonio e al
traffico di stupefacenti(4), sono state poste all'attenzione dal
FATF e dalle più recenti attività investigative:
- le raccolte di denaro di alcune organizzazioni istituzionalmente
dichiarate senza scopi di lucro e con finalità caritatevoli (no
profit e charities);
- le movimentazioni dei fondi attraverso sovrafatturazioni
all'importazione e/o all'esportazione, corrieri di valuta, money
transfer e i moderni strumenti telematici, tant'è che si parla di
una vera e propria minaccia della cyberlaundering il cui volume
annuo è stimato in circa 50 miliardi di dollari;
- lo sviluppo dei circuiti finanziari informali, noti come
"sistema Hawala"(5), che, fondandosi sul rapporto personale e
fiduciario di una selezionata rete di intermediari, gestiscono
soprattutto le rimesse dirette dei lavoratori stranieri con
modalità più competitive, in termini di costi e di velocità dei
movimenti, rispetto a quelle degli ordinari circuiti legali
internazionali(6).
Più delicato si presenta il problema delle operazioni bancarie e
finanziarie regolate dalla Shari'a, il diritto islamico, dove i
conti bancari e alcuni fondi di investimento rastrellano le ingenti
somme di denaro della Zakat, uno di cinque precetti fondamentali
dell'islamismo, l'elemosina legale che è dovuta da ogni musulmano
per la purificazione della sua anima(7).
La legge islamica indica precise percentuali di una sorta di decima
da applicare alle categorie dei beni, prevedendo otto possibili
destinatari: i poveri (faqir/fuqara), i bisognosi (miskeen) che
hanno comunque redditi inferiori ad un minimo, i debitori
(gharimin), i simpatizzanti convertiti o inclini alla conversione
(muallaf), i viaggiatori (ibnus salib), le cause della liberazione
dalla schiavitù (riqab) e di Allah (fisabillilah) in cui ricade, ad
esempio, la costruzione delle moschee, e i c.d. amministratori
della zakat (amil), cioè coloro cui è attribuita la funzione di
individuare i beneficiari, raccogliere, contabilizzare, gestire e
controllare tutte le risorse della zakat. Su base volontaria è
invece un altro tipo di donazione, la Sadaqah.
Indicativa della incidenza nel finanziamento al terrorismo di
queste attività è stata, ad esempio, l'attività investigativa del
Raggruppamento Operativo Speciale dell'Arma dei Carabinieri
sull'organizzazione curda Ansar al Islam, che ha portato al
sequestro di un carico di 50 Kg di monetine, per un importo
complessivo di circa 5000 euro, raccolte come offerte in una
moschea di Bologna, trasportate su un'autovettura e dirette ad
estremisti tunisini gravitanti nell'area di una moschea
milanese(8).
Ma le dinamiche del microfinanziamento sono le più svariate, come
ha dimostrato un'altra recente indagine del Raggruppamento
Operativo Speciale compiuta a Padova nel settembre 2007. L'attività
investigativa ha portato all'arresto del capo di una cellula
terroristica che progettava la commissione di attentati in Iraq
tramite elicotteri ultraleggeri dotati di lanciarazzi e guidati da
kamikaze; secondo gli elementi acquisiti, il soggetto, di origini
irachene, gestiva una pizzeria-kebab dai cui introiti riusciva a
inviare in Iraq circa 4000 euro al mese a sostegno
dell'organizzazione. Il suo intendimento era quello di inserirsi
nella rete commerciale di un'azienda italiana simulando un'attività
turistica in zone sicure del Medio Oriente per entrare
clandestinamente in Iraq e poi colpire(9).
3. La Convenzione e il ruolo delle Nazioni
Unite
Di fronte a queste dinamiche eterogenee del sostegno economico
al terrorismo, in seno alla comunità internazionale è emersa
l'esigenza di adottare i necessari strumenti di contrasto ed è
singolare che le Nazioni Unite sin dal 1999 abbiano individuato la
cornice di riferimento per sollecitare gli Stati ad implementare il
sistema di cooperazione giudiziaria internazionale nello specifico
settore: la Convenzione internazionale per la soppressione del
finanziamento del terrorismo, adottata dall'Assemblea Generale
delle Nazioni Unite a New York il 9 dicembre 1999, ed entrata in
vigore il 10 aprile 2002(10).
Essa rappresenta uno strumento giuridico di assoluta preminenza
rispetto alle altre 12 convenzioni, e 3 protocolli, settoriali che
rappresentano il quadro legale delle Nazioni Unite adottato in tema
di terrorismo(11), anche perché è ritenuta l'unico testo vigente in
cui è possibile rinvenire una definizione generale, ancorché
indiretta, del termine(12).
La Convenzione, all'art. 2, contempla l'incriminazione delle
condotte di chi con ogni mezzo direttamente o indirettamente, in
modo illecito o deliberato, eroghi o raccolga fondi con
l'intenzione che vengano utilizzati, o con la consapevolezza che
saranno utilizzati, in tutto o in parte, per commettere una serie
di atti illeciti.
Tali atti, che devono costituire il fine di tali condotte, sono
individuati mediante il rinvio (art. 2 lett. a) alle convenzioni
settoriali su specifici fatti criminosi ed inoltre con una clausola
finale di chiusura (art. 2, lett. b) che esprime indirettamente la
definizione generale di terrorismo: l'art. 2, lettera b della
Convenzione stabilisce che deve intendersi per atto terroristico
"qualsiasi altro atto destinato a cagionare la morte o lesioni
personali gravi ad un civile o a qualsiasi altra persona che non
partecipi attivamente alle ostilità nel corso di un conflitto
armato, quando lo scopo di tale atto, per sua natura o per il
contesto, sia quello di intimorire la popolazione o costringere un
governo o un'organizzazione internazionale a compiere o ad omettere
un atto".
Oltre ad avere individuato la definizione di terrorismo e le
condotte che costituiscono illecito finanziamento, la Convenzione è
importante per avere posto agli Stati aderenti delle precise regole
di mutual legal assistance, con una serie di obblighi di
cooperazione giudiziaria, e di law enforcement, con adeguamenti
delle normative nazionali, tra cui vanno ricordati:
- la configurazione della responsabilità giuridica (penale, civile
o amministrativa) anche delle persone giuridiche (art.
5)(13);
- l'introduzione di un sistema di identificazione e di attuazione
di misure di congelamento e sequestro di fondi (art. 8);
- l'esclusione del segreto bancario (art. 12);
- l'impossibilità di considerare ai fini estradizionali le
attività di finanziamento ed in genere di sostegno al terrorismo
come "reati fiscali" e come "reati politici" (artt. 13-14).
Ma il ruolo delle Nazioni Unite è stato incisivo sin dai primi anni
'90 quando l'Assemblea Generale ha iniziato chiaramente a
deliberare che il terrorismo è una forma di lotta illegittima,
anche rispetto al principio di autodeterminazione dei popoli(14), e
il Consiglio di Sicurezza lo ha configurato come minaccia per la
pace e la sicurezza internazionale come evidenziato dall'art. 39
della Carta, inducendolo ad adottare le prime misure previste dal
capitolo VII. In particolare, la Risoluzione 748 (1992) impose a
carico della Libia una serie di sanzioni per il coinvolgimento di
agenti di quel Paese nell'esplosione di un aereo della Pan Am sul
cielo di Lockerbie (Scozia) avvenuta nel 1988, e di un aereo
dell'UTA sul Niger nel 1989.
Le sanzioni comprendevano:
1) l'interdizione dei voli con la Libia;
2) l'embargo sulla vendita di velivoli o loro componenti;
3) l'embargo sulle armi e su ogni forma di assistenza
militare.
Fu pure istituito un Comitato ad hoc incaricato di controllare
l'attuazione delle sanzioni da parte degli Stati e di individuare
le conseguenti misure in caso di violazione. Nel 2003, la Libia
ammise le proprie responsabilità impegnandosi a risarcire le
vittime dei reati, per cui con la Risoluzione 1506 (2003) il
Consiglio ha sospeso le sanzioni(15).
È a partire dal 1998 che le Nazioni Unite focalizzano l'intervento
contro il terrorismo di matrice islamica, inizialmente riferendosi
all'inasprimento del conflitto afgano determinato dall'offensiva
delle forze Talebane (Risoluzione 1193/1998) e al ruolo di Osama
Bin Laden e dei suoi associati nell'organizzazione di campi di
addestramento e di operazioni terroristiche internazionali,
prevedendo le prime specifiche misure sanzionatorie (Risoluzioni
1267/1999 e 1333/2000)(16).
Dopo l'11 Settembre 2001, il Consiglio di Sicurezza ha dato il via
ad una strategia d'azione più ampia e complessa, sganciata dagli
originari elementi territoriali di riferimento ed estesa a tutto il
terrorismo internazionale.
In particolare con la Risoluzione 1373 del 28 settembre 2001, il
Consiglio rende maggiormente vincolanti per gli Stati alcuni
precisi impegni nel contrasto al finanziamento del terrorismo; ad
essi viene fatto carico, in particolare, di prevedere nei
rispettivi ordinamenti il reato di erogazione o raccolta
internazionali di fondi destinati a promuovere atti terroristici, e
di congelare beni finanziari o risorse economiche dei soggetti
coinvolti in attività terroristiche, individui e c.d. umbrella
organisations.
La cooperazione internazionale giudiziaria e di polizia viene
quindi rafforzata, anche imponendo agli Stati la firma e la
ratifica delle Convenzioni settoriali contro il terrorismo e lo
sviluppo di programmi di assistenza tecnica volti a potenziare le
capacità operative in tale contesto. Con la stessa Risoluzione
viene istituito il Counter Terrorism Comittee, CTT, con il compito
di monitorare e dare impulso all'azione complessiva antiterrorismo
e di implementare l'assistenza istituzionale agli Stati che ne
abbiano maggiore necessità, anche individuando le best practice e i
modelli legislativi più efficienti (Risoluzione 1377/2001).
Con la Risoluzione 1390 del 16 gennaio 2002, viene conferito anche
un nuovo mandato al Comitato per le Sanzioni contro Al Qaeda e
Talebani, costituito con la Risoluzione 1267 (1999), con il compito
di aggiornare le liste (c.d. black list) di individui ed enti
collegati a queste organizzazioni e di monitorare l'applicazione
del meccanismo sanzionatorio(17).
4. La cooperazione europea contro il
terrorismo
Nel quadro delle linee d'azione delle Nazioni Unite è stata
sviluppata l'azione di contrasto al terrorismo anche a livello
europeo dalle due organizzazioni di riferimento: il Consiglio
d'Europa e l'Unione Europea.
In seno al Consiglio d'Europa(18) è stata significativa l'adozione
nel 1977 della Convenzione per la repressione del terrorismo(19),
la cui caratteristica principale è l'avere anticipato le
facilitazioni nelle procedure di estradizione dei terroristi. Ma
incisivi sono stati anche gli atti assunti dal Consiglio nel
tracciare le linee guida dell'azione antiterrorismo - tra questi,
quelli del Comitato dei Ministri del 2002 - che deve sempre
uniformarsi al sistema dei diritti umani evitando ogni
arbitrarietà, come peraltro enunciato anche dalla giurisprudenza
della Corte europea dei diritti dell'uomo. Nel sistema giuridico
del Consiglio va infatti ricordata la centralità della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali(20), adottata a Roma nel 1950, e, in particolare, dei
Protocolli addizionale, n. 4 e n. 7 che impongono la tutela della
proprietà, della libera circolazione, e delle garanzie processuali
per l'espulsione degli stranieri.
Per quanto concerne l'Unione Europea, è dal Consiglio europeo di
Roma del 1° dicembre 1975 che i Paesi membri hanno deciso di
avviare una specifica forma di cooperazione ad hoc che ha portato
alle importanti tappe del Trattato di Schengen del 14 giugno1985 e
all'attuale sistema dei trattati vigenti - come riformati dagli
accordi di Maastricht, Amsterdam e Nizza - che inquadra la lotta al
terrorismo nell'azione intergovernativa sia nel III pilastro,
relativo alla Cooperazione di Polizia e Giudiziaria in Materia
Penale, sia nel II pilastro, relativo alla Politica Estera di
Sicurezza Comune.
Tra le misure concretamente adottate in seno all'Unione Europea
particolare rilievo assumono le Posizioni comuni 930 e 931 del 27
dicembre 2001 che, in linea con la Risoluzione 1373/2001 del
Consiglio di Sicurezza, orientano gli Stati europei ad adottare una
serie di misure, che vanno dalla cooperazione giudiziaria e
amministrativa anche nell'ambito del III pilastro al congelamento
di beni e capitali.
In proposito, è la Posizione comune 931/2001 che individua i
criteri di redazione delle black list che è opportuno richiamare
secondo un'analisi letterale del testo dell'art. 1 comma 4.
L'elenco è redatto sulla base di informazioni precise o di elementi
del fascicolo da cui risulti che un'autorità competente ha preso
decisioni nei confronti delle persone, gruppi ed identità
interessati, si tratti di apertura delle indagini, o di azioni
penali per un atto terroristico, il tentativo di commetterlo, la
partecipazione a tale atto o la sua agevolazione, basate su prove e
indizi seri e credibili, o si tratti di una condanna per tali
fatti. Nell'elenco possono essere inclusi persone, gruppi ed entità
individuati dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite come
collegati al terrorismo e contro i quali esso ha emesso sanzioni.
Per "autorità competente", la stessa posizione comune precisa che
s'intende un'autorità giudiziaria o un'equivalente autorità
competente nel settore. Vengono inoltre stabiliti una periodica
revisione della lista ogni semestre e il principio di inserire
nell'elenco dettagli sufficienti per l'identificazione dei
soggetti, al fine di consentire una più facile discolpa in caso di
omonimie.
Per la concreta e diretta attuazione nel pilastro comunitario - i
regolamenti comunitari, ex art. 249 del Trattato che istituisce la
Comunità europea, sono direttamente applicabili, senza che il
legislatore nazionale adotti provvedimenti di attuazione - il 27
dicembre 2001 viene adottato il Regolamento n. 2580(21), che rende
operative per gli Stati membri alcune misure di contrasto al
terrorismo, fra cui il congelamento di capitali e di attività
finanziarie, e, successivamente, il 27 maggio 2002, approvata la
Posizione comune 402, viene emanato il Regolamento 881 che, in
linea con la Risoluzione 1390/2002 del Consiglio di Sicurezza,
introduce esplicitamente il riferimento anche al congelamento delle
risorse economiche.
Le analisi giuridico-economiche sul sistema delle misure di
contrasto al finanziamento al terrorismo si soffermano con
particolare attenzione su questi due regolamenti, perché da essi si
traggono importanti elementi differenzianti anche per meglio
tratteggiare la nozione di congelamento (freezing). I due
provvedimenti si distinguono innanzitutto per le differenti matrici
di terrorismo che intendono contrastare. Il Regolamento 2580/2001 è
riferito a tutti i tipi di terrorismo ed è slegato da qualunque
riferimento territoriale ad un determinato Paese, prevedendo una
lista comunitaria che comprende individui e gruppi terroristici
interni ed esterni all'Unione Europea. Il Regolamento 881/2002,
invece, impone misure restrittive esclusivamente nei confronti di
persone fisiche e giuridiche collegate ad Al Qaeda, a Osama Bin
Laden e ai Talebani.
Un'altra importante differenza è riconducibile alle modalità di
formazione della lista. In base ai principi della Posizione comune
931/2001, richiamati dal Regolamento 2580, la lista è redatta ed
aggiornata dal Consiglio dell'Unione Europea, organismo di alto
livello politico la cui attività è riconducibile alle modalità di
cooperazione intergovernativa e che nel caso in esame delibera
all'unanimità. Nel Regolamento 881/2002, invece, l'integrazione e
le modifiche dell'elenco vengono attribuite alla Commissione
europea, organismo essenzialmente "esecutivo" della dimensione
comunitaria, per la quale si prevede che agisca sulla base delle
decisioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite o del
Comitato per le Sanzioni contro i Talebani.
Ma certamente un altro rilevante tratto distintivo dei due
Regolamenti è da ricondursi alle diverse modalità di congelamento
cui si è fatto riferimento. Se il Regolamento 2580 rende operativo
esclusivamente il congelamento di capitali e di attività
finanziarie (indicato dal legislatore comunitario come congelamento
di fondi), che consiste nel blocco di capitali e di loro
trasferimenti, bonifici, alterazioni, utilizzi e integrazioni, il
Regolamento 881 prevede anche il congelamento delle risorse
economiche, comprensive dei beni patrimoniali non finanziari
definiti come "disponibilità di qualsiasi tipo, tangibili o
intangibili, mobili o immobili, che non siano fondi ma possono
essere utilizzate per ottenere fondi, beni o servizi", in cui
rientrano ad esempio anche la vendita, l'affitto e le
ipoteche(22).
Beninteso l'azione complessiva dell'Unione europea nel contrasto al
finanziamento al terrorismo va vista anche in riferimento alle più
generali misure antiriciclaggio, in cui in particolare la Direttiva
2001/97 ha esteso a una vasta categoria di intermediari gli
obblighi di segnalazione di operazioni finanziarie sospette, e alla
implementazione della cooperazione giudiziaria e di polizia.
In questo ambito vanno segnalate la Decisione sulle squadre
investigative comuni (2002) e la Decisione sull'attuazione delle
misure specifiche per la cooperazione giudiziaria e di polizia
nella lotta al terrorismo (2002), in base alla quale gli Stati
membri sono obbligati ad istituire punti di contatto nazionali
incaricati di raccogliere e mettere a disposizione di Europol ed
Eurojust le informazioni risultanti dalle indagini e dai processi
in materia di terrorismo(23).
Sul piano delle figure istituzionali interessate all'azione
antiterrorismo, all'indomani degli attentati terroristici di
Madrid, il 25 marzo 2004 il Consiglio europeo di Bruxelles ha
previsto il Coordinatore antiterrorismo nominato direttamente
dall'Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza
comune, e dal 1° maggio 2005 è divenuta operativa anche l'Agenzia
europea per le frontiere esterne (Frontex)(24).
5. Legittimità e garanzie nel
contenzioso europeo
La normativa europea sulle misure di contrasto al finanziamento
al terrorismo, in particolare con riferimento alla formazione delle
liste e al congelamento, si presenta dunque con un forte impatto
sulle libertà personali e d'impresa, tanto che ne è derivato un
contenzioso, sia innanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo
sia davanti alla Tribunale di I grado dell'Unione Europea, su cui è
opportuno un approfondimento.
La Corte di Strasburgo è stata adita da alcune associazioni legate
ai movimenti dell'autonomia basca (Segi e Gestoras Pro Amnistia)
che erano state inserite nella lista della Posizione comune
2001/931 in quanto ritenute organiche all'Eta. Il ricorso è stato
incentrato sulla impossibilità di impugnare le posizioni comuni di
fronte all'organismo di sicurezza finanziaria spagnolo e sulla
considerazione che tale lacuna dell'ordinamento violasse i diritti
fondamentali della libertà di espressione, della presunzione di
innocenza, della libertà economica, del diritto alla proprietà
privata e al ricorso ad un giudice tutelati dalla Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU) e dal Protocollo addizionale. In merito, la Corte ha
dichiarato irricevibili i ricorsi in relazione alla configurazione
della sua competenza ad avvenuto esaurimento dei rimedi
giurisdizionali interni: finché è possibile adire un giudice
nazionale e non vi sono situazioni pregiudizievoli in atto il
ricorso non è ammissibile. Nella sostanza, si è ritenuto che nella
posizione comune non si configurasse un vulnus effettivo e concreto
anche in relazione alla natura non cogente dei suoi effetti
produttivi, individuabile invece nei regolamenti.
Con tali valutazioni, la decisione viene interpretata non solo
nell'ottica dei criteri restrittivi segnalati ma anche nelle
possibili criticità del sistema cui il legislatore europeo e
nazionale può porre rimedio. In proposito, proprio il Parlamento
europeo con la Risoluzione del 7 febbraio 2002 n.P5-TA (2002) 0055
ha stigmatizzato la tecnica dell'adozione di differenti strumenti
normativi, che vede da un lato una lista nelle posizioni comuni, in
quanto tale priva di immediata applicazione e quindi senza
possibilità di ricorso giurisdizionale, e dall'altro la lista dei
regolamenti self executing(25).
Un altro ricorso promosso dalla stessa Segi, e dagli altri soggetti
interessati, per il risarcimento dei danni subiti sulla base delle
stesse posizioni comuni è stato ritenuto irricevibile sia davanti
al Tribunale di primo grado delle Comunità europee (ordinanza 7
giugno 2004, causa T-338/02) sia più recentemente innanzi alla
Corte di Giustizia (sentenza della Corte del 27 febbraio 2007,
cause C-335/04P e 335/04 P)(26).
Ma al di là del caso in esame è opportuno sottolineare che gli
effetti del contenzioso innanzi al Tribunale di I grado dell'Unione
europea risultano di più ampia portata. Va infatti rilevato che la
giurisprudenza dell'Unione europea ha consolidato un orientamento
preclusivo per i ricorsi, dichiarandoli infondati in diverse
decisioni, specie nel 2005 e nel 2006. I casi giudiziari più
significativi hanno riguardato le istanze di cittadini svedesi di
origine somala, Aden, Ali e Yusuf, e di un'associazione senza
finalità di lucro che si occupa del trasferimento di capitali dalla
Svezia alla Somalia per finalità sociali, l'Al Barakat
International Foundation, che hanno chiesto l'inapplicabilità delle
misure di congelamento attuate nei loro confronti, e la sospensione
dell'esecuzione lamentando un ingiusto danno morale e materiale e
la violazione dei diritti alla difesa e al
contraddittorio(27).
In merito, il tribunale ha dichiarato infondati i dubbi di
legittimità circa il fondamento giuridico e la mancanza di garanzie
nei criteri di formazione e aggiornamento delle liste, e
insussistente il requisito necessario all'azione giurisdizionale
dell'irreparabilità del danno economico e morale.
Sull'inammissibilità di un'istanza per danno economico, il
Tribunale si era già espresso nel 2003 nel caso Sison, un cittadino
filippino residente in Olanda incluso nella lista delle misure di
congelamento (causa T-47/03 R).
Nell'analisi delle sentenze(28), va considerato che esse operano
una significativa ricognizione del quadro giuridico e istituzionale
sulla cui base deve ritenersi legittimo il sistema delle sanzioni,
ponendo in evidenza l'assoluta prevalenza del diritto dell'ONU di
cui non può essere messo in discussione, neppure indirettamente, la
legittimità rispetto al diritto comunitario. La chiave di lettura
essenziale delle conclusioni del Tribunale è dunque riconducibile
alla valutazione che le misure in questione non prevedono una
diretta lesione di quei diritti fondamentali - vita, libertà e
integrità personale - che sono tutelati dalla CEDU, dal Patto
internazionale sui diritti civili e politici e dal moderno
costituzionalismo democratico europeo. Si tratta di limitazioni
certamente della proprietà privata, ma temporanee ed in ogni caso
giuridicamente comprimibili quando esercitate in contrasto con la
libertà e la sicurezza, in nome dell'utilità sociale come sancito
anche all'art. 42 della Costituzione e all'art. 17 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea.
In dottrina, tuttavia, tali orientamenti sono stati interpretati
come eccessivamente preclusivi ed è stato posto in luce come
probabilmente nel sistema vi può essere effettivamente un'esigenza
di aggiustamento delle possibile garanzie difensive o di tutela
rispetto all'inserimento e all'aggiornamento delle liste.
In tale ottica viene evidenziato come le stesse sentenze del
Tribunale di I grado sembrano orientare gli Stati all'adozione di
criteri garantisti. Infatti, il giudice europeo ha precisato che il
congelamento dei fondi costituisce una misura effettivamente
drastica e ha ricordato che le direttive del Comitato per le
sanzioni e il regolamento prevedono la possibilità di esperire una
domanda di riesame, diritto ugualmente garantito nell'ordinamento
giuridico europeo. Il Tribunale a riguardo ha voluto prescrivere
che nell'esame di tali istanze gli Stati membri sono tenuti ad
assicurare il rispetto dei diritti fondamentali, prevedendo in
particolare:
a) la possibilità per gli interessati di difendere la loro
posizione dinnanzi alle autorità nazionali competenti;
b) l'inammissibilità per gli Stati di rifiutare il riesame sulla
base della riservatezza delle informazioni sulla cui base è
avvenuta l'iscrizione nella lista;
c) la sollecitudine e l'imparzialità nella sottoposizione del caso
al Comitato per le sanzioni;
d) la ricorribilità in sede giurisdizionale nazionale avverso il
rifiuto dell'autorità nazionale(29).
In tale quadro è di assoluto rilievo la circostanza che per ultimo,
sul finire del 2006, dando un segnale completamente diverso
rispetto all'iniziale e consolidata preclusione, il Tribunale di I
grado è pervenuto all'annullamento di una misura di congelamento
per violazione del diritto alla difesa: si tratta della Sentenza
del 12 dicembre 2006 nella causa T-228/02, relativa al caso
Organisation des Modjahedins du peuple de l'Iran (OMPI) contro il
Consiglio dell'Unione europea(30).
Nel caso in esame deve tuttavia considerarsi che, a differenza dei
precedenti nei quali si trattava di soggetti indicati direttamente
nelle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza e nelle decisioni del
Comitato per le sanzioni, l'inserimento nella lista di freezing è
stata determinata sulla base di un'ordinanza del Secretary of State
for the Home Department britannico del marzo 2001, a seguito della
quale le autorità inglesi avevano chiesto l'inserimento nella
lista.
L'OMPI ha quindi eccepito che la decisone del Consiglio dell'Unione
europea di includerla nella lista è stata adottata senza una
preventiva audizione e senza alcuna comunicazione dei mezzi di
prova e delle informazioni alla base della decisione stessa.
Un'altra doglianza è stata riferita alla violazione degli obblighi
di motivazione degli atti comunitari di cui all'art. 23 TCE, atteso
che nella decisione non sono indicati i presupposti di fatto e di
diritto per l'avvenuto inserimento nell'elenco dei presunti
terroristi, e alla violazione del diritto ad una tutela
giurisdizionale effettiva. Il Tribunale è quindi pervenuto alla
citata sentenza di annullamento della decisione del Consiglio
2005/930/CE del 25 dicembre 2005 (l'atto di revisione semestrale)
per mancanza di motivazione e violazione dei diritti del
ricorrente, atteso peraltro che la mancanza di motivazione ha
impedito al Tribunale di "effettuare il controllo giurisdizionale
della legittimità".
In sintesi, il senso del più recente contenzioso innanzi ai giudici
europei sembra voler cogliere l'orientamento della dottrina di
voler prevedere anche per il sistema delle misure di freezing
l'osservanza dei principi generali dell'ordinamento comunitario,
con particolare riferimento al "diritto di difesa".
Va tuttavia osservato che il percorso si presenta con diverse
problematiche nella considerazione che, specie nelle procedure
decisionali del Consiglio di Sicurezza e del Comitato per le
sanzioni, i Governi hanno seguito procedure riservate anche per
evitare che la diffusione preventiva di una proposta di
congelamento sortisse l'effetto di rendere irrecuperabili le
risorse ad esso destinate. Non va sottaciuto peraltro che per la
stessa Corte di Strasburgo le esigenze di sicurezza nazionale, in
particolare nella lotta al terrorismo, possono legittimare la
compressione del diritto di difesa dell'interessato, ad esempio in
riferimento all'accesso al fascicolo e alla comunicazione degli
elementi a carico (Corte europea dei diritti umani, Jasper c. UK,
ricorso n. 27052795, sentenza del 16 febbraio 2000)(31) e che sia
nel Patto sui diritti civili e politici (art. 4), sia nella stessa
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (art. 15) sono incluse deroghe ai principi
generali sulla tutela dei diritti individuali in caso di
emergenza(32).
6. Linee di attuazione nell'ordinamento
nazionale
Subito dopo l'11 settembre, sul piano interno è stata introdotta
una serie di provvedimenti legislativi, specialmente indirizzati
alla cooperazione internazionale nel contrasto al finanziamento al
terrorismo e all'adeguamento della normativa interna:
- il D.L. 28 settembre 2001, n. 353, "Disposizioni sanzionatorie
per le violazioni delle misure adottate nei confronti della fazione
afgana dei talebani" convertito in L. 27 novembre 2001, n. 415, che
ha introdotto le sanzioni per il mancato rispetto del divieto di
trasferimento di beni, servizi o risorse finanziarie destinate a
sostenere il terrorismo;
- il D.L. 12 ottobre 2001, n. 369, "Misure urgenti per reprimere e
contrastare il finanziamento del terrorismo internazionale"
convertito in L. 14 dicembre 2001, n. 431, che ha istituito il
Comitato di Sicurezza Finanziaria presso il Ministero dell'Economia
e delle Finanze";
- il D.L. 18 ottobre 2001, n. 374, "Disposizioni urgenti per
contrastare il terrorismo internazionale" convertito in L. 15
dicembre 2001, n. 438, che ha precisato la configurazione anche
internazionale del terrorismo rispetto alla preesistente figura
dell'associazione sovversiva introducendo l'art. 270 bis
Associazione con finalità di terrorismo anche internazionale o di
eversione dell'ordine democratico.
In proposito è opportuno evidenziare le novità introdotte dal D.L.
353/2001 convertito in L. 415/2001 che ha definito le sanzioni
applicabili in caso di violazione di alcune disposizioni contenute
nel regolamento (CE) n. 467/2001 del 6 marzo 2001(33), vietando
altresì l'esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, e
inasprendo il divieto dei voli e il congelamento dei capitali e
delle altre risorse finanziarie nei confronti dei Talebani
dell'Afghanistan. Con riferimento alle misure di congelamento,
viene sancita la nullità degli atti compiuti in violazione delle
disposizioni regolamentari, prevedendo inoltre sanzioni
amministrative pecuniarie non inferiori alla metà del valore
dell'operazione e non superiori al doppio del valore stesso.
Si prevede altresì che tutti i soggetti intermediari sono tenuti a
comunicare al Ministero dell'Economia e delle Finanze e al
Ministero per le attività produttive l'entità dei capitali e delle
altre risorse finanziarie oggetto di congelamento. A riguardo, il
Ministero dell'Economia trasmetterà al Parlamento copia delle
comunicazioni pervenute. Per il procedimento di accertamento delle
violazioni e di irrogazione delle sanzioni si applica la normativa
prevista per gli illeciti valutari ai sensi del Testo Unico delle
leggi valutarie (D.P.R. 31 marzo 1988, n. 148); non è consentita
l'oblazione che normalmente viene accordata al trasgressore in
presenza di illeciti valutari.
Particolare rilievo assume anche il D.L. 369/2001 convertito in L.
431/2001 per l'istituzione, presso il Ministero dell'Economia e
delle Finanze, del Comitato di Sicurezza Finanziaria, l'organismo
incaricato di adottare i provvedimenti di congelamento dei
regolamenti comunitari, di svolgere la più ampia attività di
prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario italiano da parte
di organizzazioni terroristiche e, in generale, di coordinare
l'azione italiana di contrasto al finanziamento del
terrorismo.
Presieduto dal Direttore generale del Tesoro o da un suo delegato,
è composto da undici membri nominati dal Ministro dell'Economia e
delle Finanze sulla base delle designazioni effettuate,
rispettivamente, dal Ministro dell'Interno, dal Ministro della
Giustizia, dal Ministro degli Affari Esteri, dalla Banca d'Italia,
dalla Commissione Nazionale per le Società e la Borsa e
dall'Ufficio Italiano dei Cambi.
Del Comitato fanno anche parte un dirigente in servizio presso il
Ministero dell'Economia e delle Finanze, un ufficiale dell'Arma dei
Carabinieri, un ufficiale della Guardia di finanza, un funzionario
o ufficiale in servizio presso la Direzione investigativa antimafia
e un rappresentante della Direzione nazionale antimafia.
In sintesi, il Comitato:
- è l'autorità competente per l'attuazione delle misure di
congelamento delle disponibilità economiche e finanziarie adottate
dall'Unione Europea, e per l'irrogazione delle sanzioni previste
nei confronti degli intermediari non ottemperanti;
- promuove e riesamina l'inserimento di individui o di enti nella
lista del Comitato Sanzioni;
- riceve informazioni da parte degli enti in esso rappresentati e
quelle che l'Autorità giudiziaria ritiene utile inoltrare;
- individua con propria delibera, d'intesa con la Banca d'Italia,
gli ulteriori dati ed informazioni, acquisiti in base alla vigente
normativa sull'antiriciclaggio, sull'usura e sugli intermediari
finanziari, che le pubbliche amministrazioni sono obbligate a
trasmettere ad esso;
- può richiedere ulteriori accertamenti all'Ufficio Italiano dei
Cambi, alla Commissione Nazionale per le Società e la Borsa e al
Nucleo speciale di polizia valutaria;
- stabilisce i necessari collegamenti con gli organismi paralleli
degli altri Paesi al fine di contribuire al necessario
coordinamento internazionale, anche alla luce delle decisioni
assunte dal Gruppo di azione finanziaria internazionale
(GAFI).
Il Presidente del Comitato può trasmettere dati ed informazioni al
Comitato esecutivo per i servizi di informazione e di sicurezza ed
ai direttori dei Servizi per la informazione e la sicurezza, anche
ai fini dell'attività di coordinamento spettante al Presidente del
Consiglio dei Ministri ai sensi dell'articolo 1 della legge 24
ottobre 1977, n. 801(34).
Lo stesso Comitato ha poi emanato un Regolamento interno(35),
approvato il 14 febbraio 2002, che assume rilievo per
l'individuazione delle procedure e dei criteri di formazione della
lista in ambito nazionale da trasmettere per l'inclusione alla
lista allegata ai regolamenti comunitari.
In particolare, all'art. 2 è indicato che il Comitato forma una
lista dei nominativi che ritiene vadano sottoposti al congelamento
e ne dispone la trasmissione al Ministero degli Affari Esteri per
l'invio agli organi comunitari; nell'esame, il Comitato deve avere
particolare riguardo:
a) allo stato del procedimento penale e, qualora esso si trovi
nella fase delle indagini preliminari, all'adozione dei
provvedimenti di natura giurisdizionale, ovvero
b) alla idoneità degli elementi informativi raccolti ad assicurare,
secondo criteri di ragionevolezza, l'identificazione certa dei
soggetti indicati, evitando il possibile coinvolgimento di soggetti
diversi con generalità identiche o simili.
Sulla base di questi riferimenti, è utile considerare in primo
luogo l'impatto effettivo della normativa sull'attività economica:
secondo i dati specificamente dedicati alle misure di congelamento
antiterrorismo dalla Relazione al Parlamento del Ministero
dell'Economia sull'antiriciclaggio(36) del 2007, si evince che in
Italia tra gli anni 2002 e 2006 risultano congelati in totale 233
rapporti bancari e assicurativi, riconducibili a 224 soggetti, per
un importo complessivo stimato in 2.215.000 euro; quanto alle
sanzioni amministrative comminate in violazione delle disposizioni
ai sensi dall'art. 2 del D.L. 369/2001, nel 2006 non risultano
contestate infrazioni, mentre nel 2005 sono stati emessi due
decreti sanzionatori per un'irrogazione complessiva di 300.000
euro. Ma più in generale l'analisi deve necessariamente estendersi
anche ad altre valutazioni che hanno visto dottrina e
giurisprudenza scendere in campo con approcci anche critici
rispetto ad un quadro normativo in ogni caso complesso e
articolato.
Una prima serie di riflessioni ha riguardato la configurazione
giuridica delle liste di congelamento: si tratta di misure
amministrative che non hanno natura giurisdizionale; peraltro,
l'atto originario di inclusione nelle liste si forma
necessariamente in assenza di contraddittorio e di altre garanzie
difensive, per cui sotto il profilo della giurisdizione penale la
mera iscrizione nell'elenco non può integrare alcun valido indizio
di reità, non solo ai fini di una pronuncia di penale
responsabilità, ma neanche ai fini di una misura cautelare, anche
in relazione al principio di riserva di legge in materia di
restrizione della libertà personale previsto dall'art. 13 della
Costituzione. Sul punto l'orientamento giurisprudenziale prevalente
è riferito alle pronunce (Cass., Sez. I, n. 35427, 30 settembre
2005; n. 30824, 15 giugno 2006 e, da ultimo, n. 1072, 17 gennaio
2007) con le quali si è statuito che:
- il giudizio sulle caratteristiche e finalità di una
organizzazione terroristica non può essere affidato a elenchi di
formazioni elaborati per l'applicazione di misure di prevenzione da
singoli Stati o da organizzazioni internazionali, posto che ciò
introdurrebbe nel sistema una sorta di anomala "prova legale"
trasformando l'art. 270 bis in una norma penale in bianco, con
evidente violazione dei principi di legalità e di separazione dei
poteri;
- la collocazione di un'associazione negli elenchi rappresenta un
elemento valorizzabile soltanto quale spunto investigativo e la
prova della finalità di terrorismo deve necessariamente formarsi
secondo le regole di utilizzabilità e di valutazione probatoria
prescritte dalla legge processuale(37).
Invero si può discutere anche sulla configurazione amministrativa
in senso proprio delle misure di congelamento, che vanno viste
nella loro complessità in relazione sia alla natura di alta valenza
politica dell'atto presupposto - le determinazioni del Consiglio di
Sicurezza e del Consiglio dell'Unione Europea - sia alla funzione
legislativa e al regime di self executing dei regolamenti
comunitari, e sia per il background giuridico di riferimento che è
proprio del sistema di Common Law in cui il freezing non è
concepito con i rigori formali dei nostri procedimenti
amministrativi di rito. In tale complessità, va fatto riferimento
agli elementi di convergenza con quel particolare ambito
amministrativo rappresentato dalle misure di prevenzione specie in
funzione antiriciclaggio, che pure è soggetto a specifiche forme
giurisdizionali di contraddittorio.
Per questo aspetto, è opportuno considerare le previsioni
introdotte dal D.L. 27 luglio 2005, n. 144, convertito nella Legge
31 luglio 2005, n. 155, recante Misure urgenti per il contrasto del
terrorismo internazionale(38), ove tra l'altro all'art. 14 si
dispone che nei confronti dei soggetti segnalati per le misure di
congelamento il Presidente del Comitato di Sicurezza Finanziaria
procede alla segnalazione al Procuratore della Repubblica per
l'applicazione delle misure di prevenzione previste dalla normativa
antimafia. Nel quadro di questa complessità non può escludersi in
ogni caso una chiara correlazione con il sistema penale, laddove si
tratti comunque di riferire l'avvenuto inserimento nelle liste in
un contesto probatorio di elementi accusatori più articolato e si
voglia considerare ovviamente il possibile sequestro penale dei
beni economici e di risorse finanziarie riconducibili ad
organizzazioni terroristiche.
Posto ciò, anche alla luce delle criticità sulla tutela
giurisdizionale emerse nel contenzioso europeo, parte della
dottrina ha dunque evidenziato alcuni profili problematici della
disciplina amministrativa delle misure di congelamento che possono
essere riassunti nei seguenti punti:
a) il congelamento deve concludersi in tempi ragionevoli o con la
confisca del bene o con la sua restituzione;
b) deve essere assicurata la conservazione dei beni congelati e
devono tutelarsi i diritti dei terzi che agiscono in buona fede (ad
esempio i lavoratori dipendenti, i fornitori, etc.);
c) va garantita la possibilità di rimedi giuridici(39).
Di contro è emersa pure l'esigenza di una verifica più generale
dell'adeguatezza del sistema complessivo delle misure
antiriciclaggio, atteso che si auspica, da un lato, una maggiore
incidenza operativa delle norme sugli obblighi delle segnalazioni
sospette e, dall'altro, il superamento delle difficoltà procedurali
e gestionali per l'amministrazione cautelare e per la definitiva
confisca dei beni(40).
7. Il Decreto Legislativo 22 giugno 2007,
n. 109
In tale quadro, le tematiche in discussione - esaminate pure in
alcune proposte del Comitato di Sicurezza Finanziaria - hanno visto
maturare l'idea di una iniziativa legislativa, necessaria anche a
dare attuazione alla più recente normativa europea nel frattempo
intervenuta in materia di antiriciclaggio. Nel contesto delle
deleghe conferite dalla L. 25 gennaio 2006, n. 29, (Legge
comunitaria 2005)(41) è stato così approvato il D.Lgs. 22 giugno
2007, n. 109, "Misure per prevenire, contrastare e reprimere il
finanziamento del terrorismo e l'attività dei Paesi che minacciano
la pace e la sicurezza internazionale", in attuazione della
direttiva 2005/60/CE.
Il provvedimento delinea una sistemazione organica della normativa
di settore, che l'operatore del diritto ha sinora dovuto
ricostruire con un'articolata opera di ricognizione delle fonti di
diritto internazionale, dei vari decreti legge e leggi di
conversione succedutisi nel tempo, e della legislazione antimafia,
sul riciclaggio e sul terrorismo. In quest'ottica, significativa
appare anche la scelta di disciplinare con una specifica fonte
legislativa la tutela giurisdizionale apprestata dall'ordinamento e
vari aspetti procedimentali che prima erano riconducibili a fonti
regolamentari o a prassi amministrative. In una visione d'insieme,
il decreto legislativo risulta articolato nelle seguenti
parti:
- il preambolo, che richiama la normativa di riferimento, le
definizioni, e l'ambito di applicazione (artt. 1-2);
- le attribuzioni del Comitato di Sicurezza Finanziaria (art.
3);
- le misure di diretta attuazione nelle more delle deliberazioni
dell'Unione Europea (art. 4);
- gli effetti del congelamento, gli adempimenti e gli obblighi di
segnalazione e comunicazione (artt. 5- 8);
- i compiti dei soggetti istituzionali: Banca d'Italia, Ufficio
Italiano dei Cambi, Nucleo speciale di polizia valutaria, Agenzia
del Demanio (artt. 9- 12);
- le disposizioni sanzionatorie (art. 13) e gli strumenti di
tutela (art. 14);
- la copertura finanziaria (art. 15) e le disposizioni finali
(art. 16).
a) La definizione di finanziamento del terrorismo
Tra le definizioni, è opportuno richiamare quella riferita al
finanziamento del terrorismo in cui si indica "qualsiasi attività
diretta, con qualsiasi mezzo, alla raccolta, alla provvista,
all'intermediazione, al deposito, alla custodia o all'erogazione di
fondi o risorse economiche, in qualunque modo realizzati, destinati
ad essere, in tutto o in parte, utilizzati al fine di compiere uno
o più delitti con finalità di terrorismo o in ogni caso diretti a
favorire il compimento di uno o più delitti con finalità di
terrorismo previsti dal codice penale, e ciò indipendentemente
dall'effettivo utilizzo dei fondi e delle risorse economiche per la
commissione dei delitti anzidetti" (art. 1, c. 1, lett. a.
b) Il Comitato di Sicurezza Finanziaria
In ordine al Comitato di Sicurezza Finanziaria, l'art. 3
configura definitivamente il carattere permanente dell'organismo e,
nel ridisegnare la composizione con l'integrazione di un
rappresentante dell'Agenzia del demanio, richiama essenzialmente la
normativa vigente sulle attribuzioni e sugli aspetti procedurali in
specie per le designazioni e le esenzioni, precisando che il
termine per la conclusione dei procedimenti amministrativi di
competenza è di centoventi giorni.
Altra disposizione innovativa è l'art. 4 che, anche nelle more
dell'adozione delle relative deliberazioni dell'Unione Europea,
consente al Ministero dell'Economia e delle Finanze, di concerto
con il Ministero degli Affari Esteri, di dare diretta attuazione
con proprio decreto alle misure di congelamento disposte con le
Risoluzioni delle Nazioni Unite sia per il contrasto al terrorismo
sia "nei confronti dell'attività di Paesi che minacciano la pace e
la sicurezza internazionale".
c) Le attribuzioni dell'Agenzia del demanio
Ma un elemento centrale dell'impianto normativo è sicuramente
quello riferito alle attribuzioni conferite all'Agenzia del demanio
per la gestione e l'amministrazione delle risorse economiche
(aziende, beni mobili e immobili) congelate. Si tratta di un
provvedimento auspicato da più parti, e dallo stesso Comitato di
Sicurezza Finanziaria(42), che prendendo spunto dalla normativa
antimafia consente di porre le risorse economiche sotto diretto
controllo di un'autorità pubblica con la finalità non solo di
prevenire l'utilizzo dei beni per il sostegno al terrorismo ma
anche di assicurare la conservazione del bene ed il suo utilizzo
economico nell'interesse dei terzi in buona fede, soci, lavoratori
e creditori. La norma prevede essenzialmente che all'Agenzia del
demanio sono affidati la custodia, l'amministrazione e la gestione
delle risorse economiche oggetto di congelamento, cui può
provvedere in via diretta, ovvero mediante la nomina di un custode
o di un amministratore. Vi provvede invece l'autorità giudiziaria
nel caso di provvedimenti assunti nel corso di procedimenti penali
o amministrativi, ancorché si riferiscano a stessi beni o risorse
sottoposte a misure di congelamento. è ancora ricondotta
all'Agenzia del demanio la competenza quando diviene definitiva la
confisca disposta ai sensi della L. 575/1965, ovvero ai sensi
dell'art. 12-sexies del D.L. 306/1992 convertito in L. 356/1992 e,
allorquando, in costanza di congelamento, gli atti di sequestro o
confisca sono revocati.
Si tratta evidentemente di competenze delicate che investono
l'effettività dei provvedimenti di congelamento sui quali il
legislatore ha sentito l'esigenza di una più incisiva attività di
vigilanza. A tale fine, in particolari processi decisionali sulla
gestione delle aziende o delle risorse è previsto l'intervento
dello stesso Comitato di Sicurezza Finanziaria, il quale deve
esprimere parere favorevole per gli atti di straordinaria
amministrazione, e, in generale, nel caso di congelamento di
aziende che comportino l'esercizio di attività di impresa, esprime
un parere vincolante in ordine alla prosecuzione dell'attività,
autorizzando l'apertura di appositi conti correnti intestati alla
procedura.
Il Comitato esprime analogo parere anche nel caso di beni immobili
per i quali si rendano necessari interventi di manutenzione
straordinaria. Peraltro, l'Agenzia del demanio è tenuta a
trasmettere ogni tre mesi al Comitato una relazione dettagliata
sullo stato dei beni e sulle attività compiute. Altre disposizioni
di dettaglio riguardano la disciplina della nomina e della revoca
dei custodi e degli amministratori che debbono essere scelti di
norma tra funzionari di comprovata capacità tecnica appartenenti a
pubbliche amministrazioni nel rispetto delle disposizioni sulle
incompatibilità e sulle regole di conferimento di incarichi da
parte delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 53 del D.
Lgs. 165/2001, e, in caso di aziende o imprese, anche tra chi
eserciti la professione di avvocato e dottore commercialista. In
ogni caso non possono essere nominati il coniuge, i figli o coloro
che nell'ultimo quinquennio hanno convissuto con i soggetti
designati nelle misure. L'amministratore nell'esercizio delle sue
funzioni riveste la qualifica di pubblico ufficiale ed è chiamato
ad operare secondo le direttive dell'Agenzia del demanio, la quale
provvede a stipulare polizze di assicurazione per la copertura dei
rischi connessi con l'incarico. L'amministratore è tenuto altresì a
fornire i rendiconti ed il conto finale della sua attività ed
esprime, se richiesta, la propria valutazione in ordine alla
possibilità di prosecuzione o di ripresa dell'attività produttiva.
Ulteriori previsioni sono dedicate alle procedure per i casi di
cancellazione dalle liste o di autorizzazione all'esenzione dal
congelamento di risorse economiche, a seguito delle quali l'Agenzia
del demanio provvede alla restituzione delle risorse economiche
garantendone in ogni caso la gestione almeno fino alla scadenza del
termine di centottanta giorni dalla comunicazione data agli aventi
diritto, ovvero con oneri a loro carico successivamente alla
scadenza di tale termine. Se nei diciotto mesi successivi alla
comunicazione l'avente diritto non si presenta a ricevere la
consegna delle risorse economiche, l'Agenzia del demanio provvede
alla vendita delle stesse. Nel caso di beni immobili e beni
costituiti in azienda ovvero in società, sono acquisiti al
patrimonio dello Stato e gestiti prioritariamente per finalità
sociali, secondo quanto già previsto dalla legislazione antimafia.
Se le cose non possono essere custodite senza pericolo di
deterioramento o senza rilevante dispendio, previa comunicazione
all'avente diritto l'Agenzia del demanio provvede alla vendita in
ogni momento(43).
d) La tutela giurisdizionale
Dopo avere precisato il regime sanzionatorio per chi viola sia
le norme sul congelamento sia gli obblighi di segnalazione delle
operazioni sospette, il decreto introduce all'art. 14 un altro
significativo elemento di novità: la tutela giurisdizionale che
prevede la possibilità di impugnare tutti i provvedimenti previsti
in materia innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio.
In merito, è opportuno ricordare che la stessa norma precisa che
qualora nel corso dell'esame del ricorso si evidenzi che la
decisione dello stesso dipende dalla cognizione di atti per i quali
sussiste il segreto dell'indagine o il segreto di Stato, il
procedimento è sospeso fino a quando l'atto o i contenuti
essenziali dello stesso non possono essere comunicati al tribunale
amministrativo. Qualora la sospensione si protragga per un tempo
superiore a due anni, il tribunale amministrativo può fissare un
termine entro il quale il Comitato di Sicurezza Finanziaria è
tenuto a produrre nuovi elementi per la decisione o a revocare il
provvedimento impugnato. Decorso il termine, il tribunale
amministrativo deve decidere allo stato degli atti.
8. Conclusioni
Il percorso appena compiuto ha consentito di rispondere alle
questioni critiche, evidenziate nella premessa, sul sistema di
garanzie previsto per i destinatari dei provvedimenti di
congelamento e sulla loro incidenza per la configurabilità di
responsabilità di carattere penale. Per il primo punto è evidente
che si è di fronte a misure che hanno una finalità essenzialmente
preventiva basate su informazioni riservate non divulgabili nel
corso di un procedimento amministrativo o giudiziario. Come
evidenziato anche dal contenzioso europeo, in questi casi opera un
principio generale di compressione del diritto alla conoscenza
delle fonti d'accusa che può vedere un'attenuazione rispetto
all'esigenza di tutelare il diritto alla vita e alla incolumità
personale e collettiva minacciate dal terrorismo. Il sistema di
garanzie può dunque esplicarsi compiutamente con l'istanza di
cancellazione dalle liste e nella tutela giurisdizionale consentita
davanti al giudice amministrativo, da cui sarà ora interessante
acquisire i primi orientamenti giurisprudenziali specie in
riferimento al processo decisionale in regime di inammissibilità
degli atti tutelati dal segreto. Conseguentemente non può che
configurarsi l'inutizzabilità nel processo penale di atti formati
al di fuori delle regole di acquisizione e valutazione probatoria
prescritte dalla legge processuale, fermo restando che
l'inserimento nelle liste può contribuire a delineare,
necessariamente insieme ad altri riscontri validamente acquisiti,
un quadro accusatorio utile a sostenere l'indagine penale a carico
di un'organizzazione terroristica.
L'azione di contrasto alla minaccia del terrorismo si presenta
dunque complessa anche nella configurazione giuridica delle
risposte operative che gli attori dell'antiterrorismo nazionali ed
internazionali possono avere a disposizione. La normativa sulle
misure di congelamento, beninteso, non è di per sé esaustiva e va
vista in una strategia globale di lotta al terrorismo che va
condotta principalmente sul piano politico e sociale, ma anche di
una cooperazione giudiziaria che consenta l'armonizzazione delle
legislazioni nazionali e la trasparenza dei mercati finanziari. In
tale ottica, l'intervento sui capitali e sulle risorse destinate al
sostegno dei terroristi costituisce un elemento decisivo che può
essere condotto con i diversi strumenti posti a disposizione dagli
ordinamenti, con riferimento sia a quelli propriamente nazionali
consentiti nelle indagini penali o nell'applicazione delle misure
di prevenzione, sia a quelli derivati dalle misure disposte dalla
comunità internazionale per la tutela della pace e della sicurezza
internazionale. Il sistema normativo delle misure di congelamento,
comunemente riconducibile alla nozione delle c.d. black list, nei
suoi tratti salienti configura dunque risposte operative
direttamente efficaci e in stretto coordinamento con l'apparato
normativo già apprestato dal nostro ordinamento specie in materia
di antiriciclaggio. In tale quadro, anche la legislazione nazionale
appena varata si inserisce in una strategia complessiva che vede
protagonisti gli strumenti del diritto internazionale che devono
configurarsi in un giusto bilanciamento della libertà e della
sicurezza, come peraltro efficacemente enunciato nella recente
Dichiarazione congiunta dei Ministri dell'Interno(44): «La
sicurezza, sia interna che esterna, è uno dei diritti fondamentali
dell'Unione Europea. Attuare i principi di Libertà e Giustizia non
è possibile senza garantire la sicurezza ai cittadini».
Approfondimenti
__________________
(1) - R. Razzante e P. Ramunno, Riciclaggio e finanziamento al
terrorismo di matrice islamica, 3/4/2007, in www.infoantiriciclaggio.it.
Per un'analisi recente anche sulla rilevanza operativa dei modelli
teorici economici v.: D. Masciandaro, E. Takats e B. Unger, Black
finance. The economy of money laundering, Cheltenham-Northampton
2007.
(2) - www.governo.it.
(3) - S. Dambruoso, Al Comitato di sicurezza finanziaria il compito
di indicare le risorse sospette, in Guida al Diritto, n.
36/2007.
(4) - Sulle connessioni tra reti del traffico internazionale di
stupefacenti e organizzazioni terroristiche, in specie nell'area
mediorientale, si rinvia alla Relazione semestrale della Direzione
Centrale dei Servizi Antidroga in www.interno.it; v. anche: E. Nicodano,
Legami tra traffici di droghe e terrorismo, in Informazioni della
Difesa, n. 5/2005.
(5) - Traslitterazione anglosassone di una parola urdu, lingua
d'origine indoeuropea parlata prevalentemente in India e Pakistan,
che significa "fiducia".
(6) - Sono stati individuati specifici sistemi in determinate aree
regionali: Hawala Banking (Gran Bretagna, India, Pakistan), Hundi
(Medio Oriente), Chiti Banking (Asia), Chop Shop Banking (Cina),
Stash Haouse (Stati Uniti e America Latina) cfr.: E. Scannella, Le
finanze del terrore in Intelligence, n. 2/2006; C. Di Gregorio, G.
Mainolfi, M. Adinolfi, Le transazioni finanziarie sospette e il
contrasto al terrorismo: controlli e adempimenti, a cura ABI, Roma,
2006.
(7) - F. Clark, R. Craig, S. Hamid, Physical asset valuation and
zakat: insight and implication, 1996; F. Gustincich, Da Lenin a Bin
Laden in Gnosis, rivista del SISDE, n. 3/2005; A. Gagliardo, La
sicurezza minacciata, Roma, 2006.
(8) - G. Ganzer, La cooperazione giudiziaria e il contrasto del
finanziamento del terrorismo internazionale, Seminario, Roma, 29
settembre/2 ottobre 2004, in www.giustizia.it; S. Dambruoso,
Milano-Baghdad. Diario di un magistrato in prima linea nella lotta
al terrorismo islamico in Italia, Milano, 2004; A. Gagliardo,
op.cit.
(9) - La Repubblica, 29 settembre 2007, pag. 21: Per una
valutazione sulla situazione dell'eversione e del terrorismo in
Italia, si rinvia alla citata 59^ Relazione sulla politica
informativa e di sicurezza elaborata dal CESIS e al documento del
Ministero dell'Interno Rapporto sulla criminalità in Italia del 18
giugno 2007, alla voce Eversione e terrorismo pag. 389, in cui si
dà conto anche dell'attività del Comitato Analisi Strategica
Antiterrorismo, in www.interno.it.
(10) - Ratificata dall'Italia il 27 marzo 2003 con L. 14 gennaio
2003, n. 7, che ne dà "piena ed intera esecuzione". Nell'ambito
dell'attività delle Nazioni Unite è da ricordare anche, in tema di
misure generali antiriclicaggio, la Convenzione contro il traffico
illecito di sostanze stupefacenti e psicotrope, adottata a Vienna
del 1988 e ratificata dall'Italia con L. 5 novembre 1990, n. 328,
in cui si dà una prima definizione di riciclaggio colpendolo
ancorché limitatamente allo specifico campo d'azione
criminale.
(11) - Sono state sottoscritte 5 Convenzioni nel quadro Icao,
relative ai dirottamenti aerei e connessi atti di terrorismo, 2 nel
quadro Imo, relative al terrorismo marittimo,1 nel quadro Aiea,
relativa alla protezione del materiale nucleare, 4 nel quadro
Nazioni Unite, aventi oggetto gli attentati contro le persone
internazionalmente protette, agenti diplomatici inclusi, la cattura
di ostaggi, gli attentati terroristici mediante l'utilizzazione di
ordigni esplosivi, e, per ultimo la convenzione sul finanziamento
del terrorismo. Tali convenzioni hanno le seguenti
caratteristiche:
a) sono settoriali, in quanto non contengono una definizione
generale di atti di terrorismo, ma individuano i singoli atti da
reprimere;
b) obbligano gli Stati a introdurre nella loro legislazione penale
gli atti considerati come reati dalla convenzione;
c) stabiliscono il principio aut dedere aut iudicare nei confronti
del reo, nel senso che questi, se non è sottoposto a procedimento
penale nello Stato in cui si trova, deve essere estradato nello
Stato che ne faccia richiesta;
d) richiamano in ogni caso il principio di sovranità degli Stati,
atteso che non ammettono interventi in territori altrui o contro un
aeromobile o nave estera in spazi liberi o in alto mare, senza il
consenso dello Stato di bandiera.
Cfr.: N. Ronzitti, Le organizzazioni internazionali e il diritto
internazionale di fronte al terrorismo, in A. Colombo e N. Ronzitti
(a cura di), L'Italia e la politica internazionale, Bologna, 2003;
R. Barberini e R.G. Belelli, Codice delle convenzioni
internazionali e della legislazione italiana sul terrorismo,
Roma-Napoli 2003.
(12) - A. Valsecchi, Il problema della definizione di terrorismo,
Consiglio Superiore della Magistratura-IX Commissione, Roma 14-15
aprile 2005; L. Bauccio, L'accertamento del fatto reato di
terrorismo internazionale, Milano 2005; M. Delli Santi, Terrorismo
internazionale:definizioni e problemi, CASD-11 ottobre 2005,
Convegno di studi su Aspetti giuridici internazionali nelle
operazioni di mantenimento della pace, Atti pubblicati in Rassegna
dell'Arma dei Carabinieri, Suppl. al n. 1/2006; Terrorismo
internazionale: il problema della definizione giuridica, in Rivista
di Polizia, I, 2006.
(13) - Il principio della responsabilità penale delle persone
giuridiche, che nel contesto internazionale ha superato la
concezione di derivazione romanistica secondo cui societas
delinquere non potest, nel nostro ordinamento è stato introdotto in
attuazione della normativa comunitaria con D.Lgs. 8 giugno 2001, n.
231 a seguito della legge-delega 29 settembre 2000, n. 300. La
norma ha richiesto un adeguamento con la legge di ratifica italiana
della Convenzione, con l'aggiunta dell'art. 25 quater sulle
responsabilità da reato di finanziamento al terrorismo.
(14) - Es.: Risoluzioni 46/1951 del 1991 e 49/60 del 1994; in
quest'ultima in particolare l'Assemblea ha stabilito che "Atti
criminosi volti a provocare uno stato di terrore tra la
popolazione, un gruppo di persone o determinate persone per fini
politici sono, in ogni circostanza, ingiustificabili, quali che
siano le considerazioni politiche, filosofiche, ideologiche,
razziali, etniche, religiose o di altra natura che possano essere
invocate per giustificarli".
(15) - A. Cassese, Diritto internazionale. Il Problemi della
comunità internazionale, Bologna, 2004.
(16) - Nel 1998 furono compiuti anche i drammatici attentati alle
ambasciate statunitensi in Kenya e Tanzania, nei quali perirono 224
persone (Risoluzione del C.d.S. 1189 del 13 agosto 1998).
(17) - Al dicembre 2006, nella lista ONU figurano i nominativi di
371 persone fisiche e di 124 entità, sottoposti a varie forme di
sanzioni (congelamento di beni economici, finanziari e non, embargo
sulle armi, travel ban, ossia blocco dei visti e dei viaggi
all'estero). L'Italia ha presentato al Comitato, dall'aprile 2002,
8 proposte, per l'iscrizione di oltre 85 soggetti nella lista di
individui ed organizzazioni terroristiche del Comitato stesso,
collocandosi al secondo posto, dopo gli Stati Uniti, per proposte
di inserimento effettuate. Tra le iniziative più recenti delle
Nazioni Unite va segnalata la Strategia globale per la lotta al
terrorismo, documento adottato per consensus dall'Assemblea
Generale l'8 settembre 2006. Cfr.: Misure e lotta al terrorismo in
Italia, in www.esteri.it.
(18) - Si tratta della più antica organizzazione europea di
carattere intergovernativo e interparlamentare essendo stata
istituita a Londra il 5 maggio 1949 su proposta di Winston
Churchill; dopo il crollo del muro di Berlino si è subito aperta
agli ex Paesi del Patto di Varsavia e dell'ex Unione sovietica
giungendo a contare 47 paesi. I 10 paesi fondatori sono Belgio,
Danimarca, Francia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Norvegia, Paesi
Bassi, Regno Unito, Svezia. L'Italia ne ha ratificato lo Statuto
con la Legge 23 luglio 1949, n. 433. I 47 Stati membri sono:
Albania, Andorra, Armenia, Austria, Azerbaijan, Bosnia-Erzegovina,
Belgio, Bulgaria, Croazia, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia,
Francia, Georgia, Germania, Grecia, Islanda, Irlanda, Italia,
Lettonia, Liechtenstein, Lituania, Lussemburgo, ex Repubblica
Iugoslava di Macedonia, Malta, Moldova, Monaco, Norvegia, Paesi
Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Romania, Repubblica ceca,
Russia, San Marino, Serbia, Montenegro, Slovacchia, Slovenia,
Spagna, Svezia, Svizzera, Turchia, Ucraina, Ungheria. La
Bielorussia, che godeva dello status di invitato speciale è stata
sospesa nel 1997. Vi sono anche paesi non europei che godono dello
status di osservatori, tre (Canada, Messico e Israele) presso
l'Assemblea e cinque presso il Comitato dei Ministri (Canada,
Giappone, Messico, Stati Uniti e Santa Sede). Sebbene sia
un'organizzazione distinta dall'Unione europea, nessun paese ha mai
aderito all'Unione senza prima essere membro del Consiglio
d'Europa; ha la propria sede a Strasburgo (Francia). Cfr.:
www.coe.int; www.camera.it.
(19) - Ratificata dall'Italia con L. 26 novembre 1985, n.
719.
(20) - Ratificata dall'Italia con L. 4 agosto 1955, n. 848. Nel
sistema del Consiglio d'Europa vanno altresì ricordate - anche in
riferimento alle linee guida nell'azione antiterrorismo - la
Convenzione europea per la prevenzione della tortura e delle pene o
trattamenti inumani o degradanti del 1987, ratificata in Italia con
L. 2 gennaio 1989, n. 7, e la Convenzione sul riciclaggio, la
ricerca, il sequestro e la confisca di proventi di reato del 1990,
ratificata dall'Italia con L. 9 agosto 1993, n. 328.
(21) - Il 6 marzo 2001 e il 4 luglio 2001 erano stati già emanati
rispettivamente i Regolamenti 467/2001 e 1354/2001 che prevedevano
il congelamento di capitali e risorse finanziarie, introducendo
divieti di esportazione di merci e servizi in Afghanistan e le
misure di congelamento delle disponibilità dei Talebani. Il
Regolamento 467, in particolare, recepiva l'intera lista redatta
dal Comitato per le Sanzioni contro i Talebani.
(22) - G. Maresca, Freezing of assets and law-enforcement efforts,
intervento in occasione del Seminario "La cooperazione giudiziaria
e il contrasto del finanziamento del terrorismo internazionale",
Roma, 29 settembre/2 ottobre 2004, in www.giustizia.it.
(23) - Vanno pure ricordate le decisioni quadro 2002/475/GAI, che
ha imposto espressamente agli Stati membri di incriminare come
reati terroristici una serie di fattispecie fornendo un elenco
tassativo di fatti-base, e 2002/584/GAI sul mandato d'arresto
europeo, che ha introdotto - sulla base del principio di
riconoscimento reciproco ed escludendo tra l'altro l'eccezione per
il reato politico - l'istituto della "consegna", in luogo
dell'articolato procedimento estradizionale, per una serie di
categorie di reati gravi, fra cui figura il terrorismo. Sul tema:
M. Pedrazzi, Mandato d'arresto europeo e garanzie della persona,
Milano, 2004.
(24) - Per una più ampia ricognizione sulle linee d'azione
antiterrorismo v. in particolare: Dichiarazione sulla solidarietà
contro il terrorismo, del marzo 2004, e Strategia UE contro il
terrorismo, del dicembre 2005 sui siti istituzionali http://europea.eu e www.esteri.it.
(25) - L. Bauccio, Il ricorso alla Corte europea dei diritti
dell'uomo, pag. 307, in op.cit.; S. Dambruoso, Al Comitato di
sicurezza finanziaria il compito di indicare le risorse sospette,
in Guida la Diritto, cit.; Le basi normative della lotta al
terrorismo internazionale, in F. Cappè, F. Marelli, A. Zappalà (a
cura di), La minaccia del terrorismo e le risposte
dell'antiterrorismo, Milano, 2006.
(26) - http://curia.europa.eu.
(27) - Sent. 21 settembre 2005 del tribunale di I grado, II sez.
ampliata, nelle cause riunite T-306/01 e T-315/01 (Ahmed Ali Yusuf
e Al Barakat International Foundation e Yassin Abdullah
Kadi/Consiglio dell'Unione europea e Commissione delle Comunità
europee) cfr. www.curia.europa.eu.
(28) - P. Bonetti, Terrorismo, emergenza e costituzioni
democratiche, Bologna, 2006.
(29) - Sent. 12 luglio 2006, Tribunale di I grado, II sez., cause
T/253/02 Chafiq Ayadi c. Consiglio dell'Unione europea e T-49/04
Faraj Hassan c. Consiglio dell'Unione europea e Commissione delle
comunità europee, anche in P. Bonetti, op.cit.
(30) - www.curia.europa.eu; commento di
A. Terrasi, Congelamento di beni di organizzazioni terroristiche e
tutela dei diritti umani nell'ordinamento comunitario, in Diritti
umani e Diritto internazionale, Vol. I/ n. 2 Milano, 2007.
(31) - P. De Sena, Esigenze di sicurezza nazionale e tutela dei
diritti dell'uomo nella recente prassi europea, in N. Boschiero (a
cura di), Ordine nazionale e valori etici, Napoli, 2004.
(32) - P. Bonetti, I limiti internazionali alle deroghe dei
principi costituzionale nelle emergenze in Terrorismo, emergenza e
costituzioni democratiche, cit.
(33) - Il Regolamento 467/2001 è stato successivamente abrogato dal
Regolamento (CE) 881/2002. Con il D.L. 369/2001 convertito in L.
431/2001 è stato introdotto il generico riferimento a regolamenti
comunitari.
(34) - Come è noto, la normativa di settore è ora da riferirsi alla
L. 3 agosto 2007, n. 124, "Sistema di informazione per la sicurezza
della Repubblica e nuova disciplina del segreto e agli emanandi
regolamenti attuativi".
(35) - www.dt.tesoro.it.
(36) - Idem.
(37) - In tal senso anche: F. Viganò, Terrorismo islamico e art.
270 bis c.p. Relazione all'Incontro di studio sul tema Terrorismo e
legislazione penale, Consiglio Superiore della Magistratura-IX
Commissione, Roma 14-15 aprile 2005; L. Bauccio, L'accertamento del
fatto reato di terrorismo internazionale, cit.; L.D. Serqua, Dalle
black list una prova limitata, in Il Sole 24 ore del 20 ottobre
2006.
(38) - Sulla scorta dell'esperienza giudiziaria e della previsione
della Decisione quadro 2002/475/GAI, il D.L. 144 /2005, convertito
nella Legge 155/2005, n. 155, ha tra l'altro introdotto l'art. 15
Nuove fattispecie di delitto in materia di terrorismo, individuando
specifiche ipotesi che potevano sfuggire alla figura associativa
vigente (art. 270-ter) e alle altre condotte incriminate: l'art.
270-quater, Arruolamento con finalità di terrorismo, l'art.
270-quinquies, Addestramento ad attività con finalità di terrorismo
internazionale, e l'art. 270 sexies, Condotte con finalità di
terrorismo. Nella normativa generale di riferimento introdotta dopo
il 2001 va pure ricordato il D.L. 30 dicembre 2005 (c.d. decreto
Olimpiadi) convertito il L. 21 febbraio 2006, n. 49.
(39) - G. Maresca, Freezing of assets and law-enforcement efforts,
cit.
(40) - Relazione al Parlamento del Ministro dell'Economia
sull'antiriciclaggio, cit. in www.dt.tesoro.it.
(41) - All'art. 22 comma 1, lettere c) e ss.
(42) -G. Maresca, cit.
(43) - Sul tema: L. Ferratoli, Beni amministrati dall'Agenzia del
demanio in Guida al diritto, n. 36/2006.
(44) - Degli Stati del G6 - Regno Unito, Germania, Spagna, Francia,
Italia, Polonia - riuniti a Sopot, in Polonia, il 18 Ottobre 2007,
in www.interno.it.
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