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Antonio Bandiera
Tenente Colonnello dei
Carabinieri, Ufficiale Addetto alla Sezione Trasformazione, Ufficio
Pianificazione Generale, III Reparto SMD
1. Premessa
2. Effetti degli attentati dell'11/09/2001
3. La national security strategy 2002
4. La national security strategy 2006
5. Conclusioni
1. Premessa
Nell'attuale
momento storico, caratterizzato da un frenetica spinta a
cambiamenti - anche radicali - in molteplici settori della società,
a lacerazioni profonde determinate da evidenti squilibri nella
distribuzione della ricchezza nelle diverse aree del Pianeta, ad
una globalizzazione multimediale che permea il nostro vivere
quotidiano con la promessa di annullare le distanze tra i popoli
creando però spesso massificazione, conformismo ed appiattimento
culturale, restiamo spesso attoniti ed impotenti di fronte ad
un'escalation della violenza e del ricorso all'uso della forza
sulla scena internazionale neanche ipotizzate all'indomani della
fine della guerra fredda; al tempo stesso mai, prima dell'attuale
contesto storico, ci si è confrontati con manifestazioni del
terrorismo che in modo così stringente condizionassero le relazioni
internazionali.
Si tratta certamente di una trasformazione dovuta anche
all'affermarsi di una struttura unipolare(1) del sistema
internazionale, così come delineata da Charles Krauthammer nel
libro "the unipolar moment" del 1990, condizione caratterizzata da
una formidabile crescita economica statunitense a cui
corrispondono:
- incertezze economiche del Giappone e della Germania;
- debolezza della attuale Russia nei confronti della
ex-URSS;
- evoluzione del processo di integrazione europeo che ha portato
ad una forte infrastruttura sociale ma ad una lenta crescita della
capacità militare, mostrando un'Unione Europea di 27 Membri troppo
spesso priva di una posizione univoca sul piano della politica
estera (come dimostrano, ad esempio, le posizioni divergenti emerse
sull'Iraq, sulla guerra nella ex-Jugoslava ed in ultimo il
fallimento - per ora - della Costituzione Europea);
- avvento di "giovani" potenze quali la Cina e l'India;
- difficoltà della NATO nel processo di necessaria trasformazione
dovuto al mutamento dello scenario mondiale.
Evoluzioni della scena internazionale che hanno avuto ed ancora
determinano pesanti ripercussioni sulle principali organizzazioni
internazionali a cui sono demandate finalità e compiti attinenti
alla sicurezza internazionale(2).
Riteniamo che proprio tali delicate tematiche sulla trasformazione
degli scenari internazionali e sugli equilibri che intorno ad essi
vengono ricercati dalle organizzazioni internazionali, possano oggi
influenzare, in modo determinante, la politica estera americana
chiamata a scegliere tra unilateralismo ed isolazionismo e un ruolo
meno autoritario, maggiormente collaborativo e più attento alle
esigenze dei propri partner storici europei.
Ciò premesso, pur non condividendo un approccio che individui un
unico terrorismo globale da combattere senza quartiere a fianco
degli USA (perché convinti che, sotto un profilo meramente
tecnico-scientifico, non esista un terrorismo internazionale quale
fenomeno unitario e globale(3)), si è propensi ad una prospettiva
che sposi il concetto delle interlocking instituctions(4) in virtù
del quale le principali organizzazioni internazionali, in modo
sinergico ed a condizioni di reciprocità e di mutua assistenza
(mutually reinforcing institutions), orientino la propria attività
verso la ricerca di mirate e diversificate risposte alle varie
tipologie di minacce terroristiche oggi incombenti. In effetti,
dopo la caduta del muro di Berlino, è emerso (a noi europei in modo
evidente) che nessuna organizzazione internazionale da sola sia
oggi in grado di dare una risposta esaustiva alla nuova realtà
multidimensionale della sicurezza.
Le nuove minacce nel sistema unipolare(5), di natura asimmetrica,
richiedono quindi risposte flessibili in un contesto sinergico e
globale in cui operino organizzazioni internazionali credibili,
forti, mature e stabili nel tempo.
Tale visione concettuale è un primo, fondamentale punto di
partenza, che riteniamo sia stato ben sintetizzato dalla seguente
Dichiarazione: "Le sfide che fronteggeremo in questa nuova Europa
non possono essere affrontate globalmente da un'unica istituzione,
ma solo in una cornice di istituzioni interdipendenti che
riuniscano i Paesi d'Europa e dell'America settentrionale ...
Questa interazione sarà della massima importanza nel prevenire le
instabilità e le divisioni, che potrebbero derivare da varie cause,
quali disparità economiche ed esasperato nazionalismo"
(Dichiarazione di Roma sulla Pace e la Cooperazione, Vertice NATO 8
novembre 1991).
Un approccio concettuale reso ancor più necessario dalle difficoltà
delle liberali società occidentali nel fronteggiare, a volte in
modo isolato, le organizzazioni terroristiche contemporanee,
formidabili nell'avvalersi delle molteplici occasioni offerte dalle
nuove tecnologie e ad indirizzare masse d'individui verso la strada
del fanatismo e del fondamentalismo.
In un contesto geopolitico caratterizzato da continue e radicali
trasformazioni in seno alla NATO, all'ONU ed alla Unione Europea
finalizzate ad individuare e ad adottare misure idonee a
contrastare le "nuove" minacce del terrorismo internazionale(6), si
ritiene opportuno un approfondimento sulla evoluzione della
politica estera americana a seguito dei tragici attentati dell'11
settembre: un'esigenza non celebrativa né fine a se stessa in
quanto, come si cercherà di porre in luce, non pochi sono i
condizionamenti che il nuovo atteggiamento statunitense ha
determinato (ed ancora produce) sulle citate organizzazioni
internazionali e, più in generale, sulla scena
internazionale.
2. Effetti degli attentati
dell'11/09/2001
Come anticipato, gli attentati alle
Twin Towers dell'11 settembre 2001 hanno determinato conseguenze e
mutamenti eccezionali nello scenario internazionale (probabilmente
non ipotizzabili neanche dagli stessi ideatori/esecutori);
circostanza, quest'ultima, anche evidenziata:
- dall'aver "fortemente contribuito" (se non causato)
all'insorgere di ben due conflitti internazionali;
- dall'aver reso necessaria una globale rivisitazione della
politica estera americana;
- dalla diversa rilevanza attribuita all'evento dagli USA rispetto
agli europei: i primi riservano, infatti, a tali attentati un
effetto di cesura con le precedenti strutture del sistema
internazionale pari, se non addirittura più profondo, rispetto a
quello realizzato dalla caduta del Muro di Berlino; visione in
contrasto con quella europea che, al contrario, riconosce una
primazia storica alla fine della Guerra Fredda. Di qui i noti
contrasti sull'idea della guerra preventiva che, per gli Stati
Uniti, rappresenta una conseguenza inevitabile della propria,
attuale, visione di un Sistema di guerra;
- dalla ormai consolidata percezione del terrorismo come minaccia
incombente su popoli ed istituzioni(7);
- dall'accelerazione verso la ricerca di una definizione condivisa
di terrorismo da parte della comunità internazionale.
Un evento, quindi, che può essere analizzato sia nella ricerca di
elementi di continuità o novità rispetto a precedenti episodi di
stragismo di matrice terroristica sia attraverso l'individuazione
dei mutamenti politici internazionali direttamente ed
immediatamente riconducibili allo stesso.
Con riguardo al primo profilo, circa le dinamiche con cui
l'attentato stesso è stato concepito, organizzato e condotto, senza
voler modificare o sottovalutare la natura stessa dell'episodio, si
è concordi nel riscontrare il ripetersi di pregresse, più o meno
collaudate, metodologie(8) (atto di guerra asimmetrica, atto di
terrorismo internazionale, individuazione degli USA quale
obiettivo, attacco al territorio americano, appoggio di Stati
sostenitori, sequestro di aerei, distruzione di aeromobili,
coordinamento di molteplici attentati simultanei, tipologia del
bersaglio, ripetizione dell'attentato contro il medesimo obiettivo,
ricorso ad attentatori-suicidi, assenza iniziale di
rivendicazione).
La vera novità risiede, invece, proprio negli effetti catastrofici
causati dall'attentato sia per il gran numero di vittime ed entità
dei danni sia per l'impatto psicologico che ha contribuito a
"ridefinire la natura dei nostri tempi"(9).
In relazione, invece, ai concreti mutamenti politici internazionali
riconducibili agli attentati in esame si sottolinea:
- l'accelerazione del riallineamento di medie-grandi potenze a
fianco degli USA, la ricerca di nuovi alleati per le mutate
strategie americane, la rinegoziazione con precedenti, storici
alleati(10);
- il tentativo, spesso riuscito, di inserire il proprio, locale,
conflitto nella guerra globale contro il terrorismo (emulazione
della guerra preventiva); vari attori sulla scena internazionale
hanno scelto tale opzione per rafforzare la loro posizione locale
(la Russia di Putin per aver mano libera in Cecenia; l'Israele di
Sharon; l'India che ha invocato la possibilità del ricorso alla
guerra preventiva, per problemi di terrorismo, in ordine ai propri
contrastati rapporti con il Pakistan); tale scelta, d'altronde, se
da un lato fa guadagnare in termini di potere e legittimazione agli
occhi dell'Occidente, comporta però ulteriori problematiche, di non
secondaria importanza, tra cui la chiusura di spazi negoziali con i
terroristi ed un aggravio della crisi delle regole
internazionali;
- una nuova fase di corsa ad armamenti idonei a condurre conflitti
asimmetrici(11), ma non finalizzati a colpire direttamente il
territorio americano (ipotesi piuttosto difficile, oggi, da
realizzare);
- lo sviluppo delle capacità di intelligence per anticipare le
mosse di un avversario che, per definizione, agisce in modo subdolo
ed in clandestinità;
- il processo di trasformazione di NATO (della quale si sottolinea
la capacità di essere uscita da un grave momento di crisi), ONU ed
UE;
- l'affermarsi di nuovi equilibri geopolitici (il Teatro
principale si è nettamente spostato dall'Europa all'Asia e, per
taluni aspetti, al Continente africano).
Forse l'effetto più grave consiste proprio nell'aver determinato
l'aggravarsi dell'instabilità internazionale, ponendo anzitutto in
discussione le norme che hanno regolato per decenni la scena
internazionale sostituite, di fatto, da nuove regole dal marcato
carattere discriminatorio se, ad esempio, ci si riferisca alla
disciplina dell'uso legittimo della violenza(12).
3. La national security strategy
2002
In riferimento agli effetti che gli atti
terroristici dell'11 settembre hanno avuto espressamente sugli USA,
non ci si può esimere dal constatare che, da una prima, ovvia,
sensazione di "inattesa" e "colposa" vulnerabilità del territorio
statunitense si è passati ad una formidabile dimostrazione della
potenza americana che ha evidenziato incredibili doti di ripresa,
coesione e resistenza. Una fase, quest'ultima, venuta alla luce
attraverso un laborioso processo di ridefinizione della politica
estera degli Stati Uniti. Un processo che era già in fieri negli
Stati Uniti, in relazione sia a nuovi ruoli da attribuire alle
istituzioni ed alle organizzazioni internazionali sia ad una
rinegoziazione delle alleanze con gli europei. Purtroppo, però,
solo con i tragici eventi dell'11 settembre si è avuta la
determinazione per una revisione in grande stile della strategia
globale americana(13). In tale contesto, con il documento
denominato The National Security Strategy of the United States of
America del Settembre 2002 (NSS 2002), gli Stati Uniti hanno optato
per una nuova politica estera, ridefinendo la minaccia, il proprio
impegno, il concetto di stabilità e quello di deterrenza.
Si tratta di un documento di grande valenza politica elaborato, di
concerto, dal White House Staff e dal National Security Staff;
firmata dal Presidente degli USA, la NSS 2002 è prevista dal
Goldwater - Nichols Act del 1986 che ne impone la presentazione
annuale al Congresso (cadenza solitamente non rispettata). Alla
base della NSS 2002, articolata su un preambolo e nove capitoli, si
nota un forte idealismo, che permea la nuova missione USA,
unitamente ad accenni di trionfalismo quasi a voler dire che,
avendo una missione e le capacità per perseguirla, la vittoria non
potrà mancare! Un'eccessiva sicurezza che è forse tra le cause
principali delle attuali difficoltà americane in Iraq.
Il documento chiarisce, anzitutto, che, dopo l'11 settembre 2001,
si è di fronte ad un nuovo ordine internazionale da alcuni anche
definito di "post - post Guerra Fredda"(14): un sistema di guerra
che, nella visione americana, ha una connotazione addirittura
(volutamente) bipolare conferitagli dalla guerra globale al
terrorismo.
Un perenne conflitto, quindi, tra il bene ed il male, in cui non
trova spazio il diritto alla neutralità e nel quale ogni conflitto
regionale è parte di quello generale contro il terrorismo
(impostazione da più parti criticata perché ritenuta priva di
fondamento scientifico).
Gli obiettivi della nuova politica estera sono indicati nel
Preambolo della NSS 2002: "difenderemo la pace combattendo i
terroristi ed i tiranni. Preserveremo la pace costruendo ottimi
rapporti con le grandi potenze. Diffonderemo la pace incoraggiando
le società libere e aperte in ogni continente".
Nel documento finale sulla strategia di sicurezza nazionale
dell'amministrazione Clinton, del dicembre 1999, gli obiettivi
erano invece: "Accrescere la sicurezza dell'America. Sostenere la
prosperità economica dell'America. Promuovere la democrazia ed i
diritti umani all'estero".
Notevoli le differenze tra le due impostazioni: mentre Bush
sottolinea la difesa e l'estensione della pace, Clinton sembra
soltanto presumerla; ad una democrazia soltanto "promossa" anche
all'estero risponde la dottrina Bush con il sostegno alla
democrazia in ogni Continente.
Ecco quindi una maggiore determinatezza della nuova strategia, per
la quale la globalizzazione non è più una mera fonte di opportunità
economiche ma un fattore di rischio, da gestire con
attenzione.
Da semplice minaccia il terrorismo assurge a rischio concreto al
pari di quello discendente dalle tirannie. Pur essendo notevolmente
diminuiti i danni potenziali derivanti dall'utilizzo delle armi
nucleari della contrapposizione bipolare, è di contro notevolmente
aumentata la possibilità di devastazioni tramite armi di
distruzione di massa.
Nella parte dedicata alla revisione della minaccia la NSS 2002
individua tre obiettivi per la missione americana:
- il gruppo degli Stati canaglia (rogue States), di per sé fonte
di instabilità e di conflitti (da combattere con
decisione(15));
- gli Stati al collasso (failure States) o già collassati e non in
grado di garantire che il proprio territorio non diventi terreno
fertile per organizzazioni terroristiche (di qui il nuovo interesse
statunitense per il Continente africano);
- le organizzazioni terroristiche.
Nella visione della dottrina Bush si tratta di tre tipologie di
avversari tra loro, a vario titolo, collegati: gli Stati canaglia
possono determinare il collasso dei failure States e, nei relativi
territori, favorire l'affermarsi di gruppi terroristici. In base
alla nuova politica gli Usa si impegnano ad eliminare i terroristi
ovunque essi siano ed i regimi loro sostenitori non rispettando,
quindi, la sovranità di questi ultimi. Di qui però l'errata
equazione in base alla quale colpire uno dei tre nemici
corrisponderebbe a colpirli tutti contemporaneamente. Le attuali
vicende dimostrano che la conquista di uno Stato canaglia come
l'Iraq (poi al collasso) ha richiesto il mantenimento di una
ingente forza militare che, paradossalmente, si sta confrontando
con un'escalation della violenza sempre più preoccupante.
Pur essendo una politica che non prescinde dalla deterrenza(16),
dal contenimento e da un approccio multilaterale(17), la NSS 2002
introduce il ricorso alla strategia di preemption: "non possiamo
lasciare che siano i nostri nemici a sparare il primo colpo".
Una strategia che richiede, per la sua attuazione, il mantenimento
dell'egemonia americana sulla scena mondiale ("l'America ha, e
intende mantenere, una potenza che vada al di là della sfida") in
quanto:
- si ritiene necessario impedire sul nascere l'emergere di uno
sfidante/competitore globale (tipo la Russia, la Cina o la stessa
Europa);
- occorre scongiurare che si creino egemonie ostili in determinate
aree regionali;
- la supremazia militare deve anche essere strumentale al
perseguimento di una efficace politica di non proliferazione di
armi di distruzione di massa.
Un'egemonia che gli USA non vogliono condividere con altri in
quanto si considerano i veri difensori dei valori umani (a
differenza delle Nazioni Unite che considerano tutti gli Stati allo
stesso livello, indipendentemente dal regime interno) ed anche gli
unici ad essere realmente "efficaci". Tale dottrina aggiunge poi
che le stesse grandi potenze preferiscono la supremazia di un solo
Stato egemone, a condizione che sia ispirato a principi di libertà,
democrazia e tutela dei diritti dell'uomo universalmente
riconosciuti.
Come nel recente passato l'obiettivo americano è ancora di restare
egemoni e quindi i garanti/guardiani del mondo ma non più
difendendo lo status quo (come nella Guerra Fredda e nella Prima
Guerra del Golfo); la nuova politica si prefigge infatti lo scopo
di perseguire l'ordine internazionale cambiando(18), ove
necessario, lo status quo per abbattere i regimi produttori di
conflitti e mantenere la supremazia militare. Di qui una nuova
visione di attivismo offensivo attraverso la strategia di
preemption, la cui base legale viene così sottolineata: "Per secoli
le leggi internazionali hanno riconosciuto che le nazioni non
devono necessariamente subire un attacco prima di poter
legittimamente agire al fine di difendersi da forze che prospettano
un imminente pericolo di attacco".
Volendo inquadrare le richiamate motivazioni giuridiche nel
contesto internazionale, dobbiamo indubbiamente riconoscere che il
problema della prelazione, intesa come prevenzione di un attacco
imminente, è una questione molto difficile. Il principio di
autodifesa è formalmente ed esplicitamente riconosciuto nella Carta
delle Nazioni Unite come diritto intrinseco e non creato da alcuna
convenzione.
Ecco così sorgere il problema relativo al momento in cui nasca tale
diritto e l'intervento militare sia giustificato(19). La NSS 2002
afferma che gli USA devono essere preparati a fermare gli stati
canaglia prima che questi siano in grado di minacciare o usare armi
di distruzione di massa contro i loro "alleati" ed "amici".
A ben vedere tale approccio non limita l'autodifesa alla
prelazione, ma estende il concetto alla guerra preventiva e quindi
all'uso della forza militare anche quando l'unica minaccia sia una
vaga ed incerta possibilità di conflitto in un imprecisato
futuro(20). Ripercorriamo le fasi con cui la NSS 2002 intende
dimostrare la legittimità della prelazione/guerra preventiva nei
confronti degli stati canaglia con armi di distruzione di
massa:
- anzitutto il già richiamato diritto di autodifesa che non
implica affatto che si debba ricevere il primo colpo; uno Stato ha
il diritto di agire di iniziativa quando la necessità
dell'autodifesa è istantanea, prevaricante e non lascia scelta di
mezzi né margini temporali tali da consentire un intervento della
comunità internazionale(21);
- si osserva poi che terroristi e Stati canaglia potrebbero avere
a loro disposizione armi (di distruzione di massa) facilmente
occultabili, trasportabili segretamente ed impiegate
all'improvviso(22); ecco quindi la liceità dell'agire in anticipo
per difendersi, anche nei casi in cui permanga incertezza su
modalità, tempi e luoghi dell'attacco nemico.
Il diritto alla preemption (nell'accezione di guerra preventiva o
autodifesa anticipata) presuppone quindi, per definizione, il
diritto di agire quando ciò risulti ancora possibile.
Se l'attesa per l'imminenza dell'attacco sia tale da pregiudicare
un intervento efficace, la vittima sarà destinata a subire il primo
colpo; interpretazione che svuoterebbe di significato il
diritto.
Qualora gli Stati canaglia riescano ad impossessarsi di armi di
distruzione di massa, un'efficace azione per eliminare tale
capacità offensiva può anche diventare impossibile; il problema non
è tanto che tali armi vengano impiegate con minimo preavviso,
quanto che il loro uso a sorpresa potrebbe essere decisivo e che
tale capacità, ben occultata, potrebbe rendere operativamente
impossibile la prelazione.
La ridefinizione della politica estera degli Stati Uniti si collega
proprio a tale impostazione della strategia difensiva. L'adozione
della preemption come base dottrinale richiede un ripensamento del
ruolo americano nel quadro delle istituzioni globali, prevedendo
libertà di azione ovvero la possibilità di adottare le proprie
scelte politiche senza la necessità di consultare preventivamente o
farsi condizionare da altri attori.
Sotto tale profilo il passaggio dal multilateralismo
dell'amministrazione Clinton all'attuale unilateralismo può
riassumersi con la nota dichiarazione dell'ex- Ministro della
Difesa americano Paul Wolfowitz: "è la missione a determinare la
coalizione"; si tratta, ovviamente, delle c.d. coalizioni dei
"volenterosi", certamente differenti dalle tradizionali alleanze
permanenti.
4. La national security strategy
2006
Il 16 marzo 2006 è stata pubblicata una nuova
edizione della National Security Strategy Usa (NSS 2006).
Nell'introduzione già troviamo significative parole del Presidente
Bush in relazione alla guerra al terrorismo: "L'America è in
guerra". A tal riguardo Bush aggiunge che "Tra la strada della
paura e quella della fiducia" ha scelto quella della fiducia.
Altrettanto ad effetto il messaggio del Presidente nella
conclusione: "Per risolvere questi problemi sono necessari
effettivi sforzi multinazionali. La storia ha dimostrato tuttavia
che solo quando noi facciamo la nostra parte gli altri fanno la
loro. L'America deve continuare a fare da guida".
Un documento che, già ad una prima analisi, evidenzia elementi di
continuità con l'impostazione precedente anche se ai toni
trionfalistici si preferisce una maggiore cautela (soprattutto
nella strategia di preemption) ed un minor attivismo
offensivo.
Il documento si compone di una lettera del Presidente, un preambolo
introduttivo, nove capitoli ed una conclusione. Ogni capitolo è
strutturato con brevi richiami alla NSS 2002, un paragrafo inerente
ai successi ottenuti ed uno sulle future sfide da affrontare e le
linee - guida da percorrere per conseguire gli obiettivi
individuati.
Nel capitolo "Aspirazioni fondamentali per la dignità umana" si
elencano i successi ottenuti, in particolare in Afghanistan e Iraq.
Vengono quindi indicate le tirannie (Corea del nord, Iran, Siria,
Cuba, Bielorussia, Burma, Zimbabwe) e gli Stati canaglia (Siria e
Iran). Nella specifica trattazione sul terrorismo si analizza il
contributo dei Paesi islamici che si sono recentemente allineati
alla politica statunitense (Giordania, Marocco ed Indonesia) e
quelli già alleati subito dopo gli attentati dell'11 settembre
(Pakistan e Arabia Saudita)(23). Oltre ad un doveroso riferimento
ai conflitti in Iraq ed Afghanistan, vengono analizzate altre aree
di crisi omettendo però di trattare problematiche attinenti alla
Cecenia ed al Caucaso.
Per risolvere le conflittualità sulla scena internazionale,
l'Amministrazione Bush prevede tre fasi: "Prevenzione e soluzione
del conflitto; intervento nel conflitto; stabilizzazione post
conflitto e ricostruzione". Con riferimento a quest'ultimo profilo
viene comunicata la creazione dell' "Ufficio del coordinatore per
la ricostruzione e la stabilizzazione" all'interno del Dipartimento
di Stato. In relazione, invece, all'apporto dato alle operazioni di
pace da Stati "volenterosi" e dalla NATO nel documento si
sottolinea che:
- "…recenti esperienze hanno evidenziato che la comunità
internazionale non ha sufficienti forze militari di elevata qualità
addestrate e capaci di condurre queste operazioni di pace…";
- l'amministrazione Bush, con riguardo alla NATO,"…sta lavorando
per migliorare la capacità degli Stati di intervenire in situazioni
di conflitto..".
Particolarmente forte il giudizio negativo sull'Iran e la Corea del
Nord(24), contenuto nel capitolo in cui sono trattate le armi di
distruzione di massa (Weapon of Mass Destruction - WMD), nella cui
parte conclusiva si richiama la strategia di preemption(25).
Il documento dedica poco spazio all'Europa mentre diversi dubbi e
preoccupazioni vengono avanzate sulla politica russa in merito ad
"…una diminuzione nell'impegno verso le libertà e le istituzioni
democratiche..."(26).
Un apposito capitolo è poi dedicato alla trasformazione delle
istituzioni americane nel comparto sicurezza (Dipartimento della
sicurezza interna, Comunità intelligence e Dipartimento della
Difesa) e soltanto un accenno (incremento delle forze per
operazioni speciali ed investimenti in capacità convenzionali
avanzate) è riservato alle Forze Armate.
IIn relazione all'Onu si auspicano "riforme significative" che
garantiscano "..il miglioramento delle capacità dell'Onu e delle
organizzazioni regionali di costituire per le operazioni di pace
unità militari e di forze dell'ordine bene addestrate, di rapido
schieramento e sostenibili". L'orientamento dell'Amministrazione
Bush verso l'Onu e le altre organizzazioni regionali è ben
sintetizzato dalla seguente frase, (inerente lo tsunami del 2004):
"Le istituzioni internazionali oggi esistenti hanno un ruolo da
svolgere, ma in molti casi le coalizioni dei volonterosi possono
essere in grado di rispondere in modo più tempestivo e
creativo".
Anche se la conclusione del documento (L'America deve guidare coi
fatti così come con l'esempio) è analoga a quella della NSS 2002
(L'America deve continuare a fare da guida), si ritiene, in ultima
analisi, che la politica estera presentata con la NSS 2006 sia
orientata a maggior prudenza e difensivismo rispetto a quella del
2002.
5. Conclusioni
Pur non
giungendo a conclusioni catastrofiche(27) né ad impietosi giudizi
di merito sul primato di un sistema multipolare o bipolare
sull'attuale unipolarismo, non possono sfuggire le difficoltà
attuali in cui si dibatte la Comunità internazionale tra le quali
si ricordano:
- l'incertezza sulle norme internazionali relative al ricorso alla
forza da parte degli Stati;
- la crescita di aree di instabilità e la nascita di nuovi gravi
conflitti di natura asimmetrica;
- la scarsa efficacia (purtroppo) delle misure adottate per
combattere il terrorismo internazionale a causa di permanenti
divergenze tra numerosi Stati;
- l'affanno degli USA e delle Potenze Alleate nell'individuare ed
attuare un'exit strategy adeguata per l'Iraq e l'Afghanistan;
- il difficile dialogo tra gli USA ed i nuovi ed i vecchi
possibili alleati e/o "competitori globali" (Russia, Cina, India,
Unione Europea).
In un periodo di continue trasformazioni è quindi auspicabile un
serio rafforzamento delle principali organizzazioni coinvolte nel
mantenimento della sicurezza internazionale, attraverso un processo
che coinvolga in primis le Nazioni Unite e le altre organizzazioni
regionali e conduca gli USA a mutare atteggiamento circa la
"supremazia delle Coalizioni dei Volenterosi sulle Istituzioni
Internazionali" sostenuta nella National Security Strategy 2006. In
tal modo terminologie quali mutually reinforcing institutions,
interlocking instituctions, approccio sinergico e condizioni di
reciprocità potranno spodestare l'isolazionismo, l'unilateralismo,
il fondamentalismo e la guerra preventiva, favorendo altresì
l'individuazione e l'attuazione di una gamma diversificata di
soluzioni mirate e politicamente sorrette dalla massima
condivisione possibile; soluzioni da ricercare non solo tra civiltà
e Paesi diversi ma anche al loro interno.
Approfondimenti
_________________
(1) - Tra il 1989 ed il 1990, con il collasso della struttura del
sistema internazionale bipolare si aprì il dibattito su quali
potessero essere gli scenari futuri. Un quesito che suscitò e
suscita tuttora risposte differenti:
- alcuni studiosi europei hanno sostenuto che la fine di tale
sistema avrebbe condotto comunque ad un "naturale" ritorno al
multipolarismo;
- un'altra corrente, affermatasi soprattutto in ambito
statunitense, ha concluso che si sarebbe creata una sorta di
unipolarismo "per sottrazione", non programmato e dominato dalla
superpotenza uscita vincitrice dalla guerra fredda;
- altri ancora, invece, hanno ritenuto che il sistema sarebbe
diventato multipolare gradualmente, in base alla convinzione che la
fine del sistema bipolare era un periodo simile a quelli di
dopoguerra sia sotto il profilo economico sia sotto quello
ideologico;
- infine, Samuel P. Huntington, coniando un neologismo, ha
individuato l'affermarsi di un sistema "unimultipolare", con la
convivenza tra unipolarismo e multipolarismo; gli USA, secondo tale
teoria, per esercitare il potere che detengono in modo quasi
esclusivo, devono avvalersi dei Paesi alleati. In effetti la
preponderante superiorità militare americana è oggettiva ma non
infinita e molti alleati possono fornire contributi davvero
significativi, soprattutto in aree specialistiche dove l'aspetto
quantitativo può essere secondario. Pur volendo sorvolare sui
contributi militari diretti, gli USA sono comunque dipendenti da
altri paesi per esigenze connesse con basi, sorvolo, accesso, e
solitamente anche per supporti più diretti, come intelligence,
cooperazione politico-economica e gestione del dopoguerra.
Nessuna però delle citate ipotesi aveva previsto dei connotati di
violenza terroristica così diffusa e diversificata nell'attuale
scenario mondiale. La delineata struttura unipolare del contesto
internazionale non favorisce, inoltre, una definizione
internazionalmente condivisa di terrorismo, determinandone, invece,
una differente percezione tra le due sponde dell'Atlantico e tra
gli stessi europei.
(2) - In particolare, nella recente trasformazione/evoluzione delle
organizzazioni internazionali, per le quali la guerra al terrorismo
è ormai assurta ad assoluta priorità, si sottolineano i seguenti
momenti storici:
- la caduta del muro di Berlino con il conseguente, già richiamato,
venir meno di un sistema immutato per oltre 40 anni che ha
ingenerato, nelle organizzazioni in parola, la necessità di una
nuova dimensione del concetto di sicurezza, intesa non più come
statica difesa territoriale ma in un'ottica dinamica. Ecco quindi
la propensione a dotarsi di capacità di proiezione esterna ed il
successo di processi di allargamento di talune organizzazioni
internazionali, quali la NATO e l'Unione Europea (tra i cui membri
vi sono numerose sovrapposizioni), oltre a sempre più intense
attività di partenariato;
- gli attentati dell'11 settembre che hanno dimostrato come il
terrorismo, considerato fino ad allora soltanto come un rischio, si
sia trasformato in una vera e propria minaccia;
- la guerra in Iraq, che ha comportato un acceso confronto tra
grandi e medie potenze ed un certo riallineamento delle
organizzazioni internazionali.
(3) - Riteniamo sia inesatto parlare di "internazionale del
terrore". Esistono, infatti, solo eventuali forme di collaborazione
e cointeressenze, in quanto le situazioni ambientali, i gruppi ed i
fini sono comunque molteplici e diversi.
(4) - Tra i principali e più autorevoli esponenti di tale
orientamento in campo nazionale si ricorda Fabrizio W. Luciolli,
Segretario Generale del Comitato Atlantico Italiano, ente che
svolge da cinquanta anni un'attività di studio, formazione ed
informazione, sui temi di politica estera, sicurezza ed economia
internazionale, relativi alla Alleanza Atlantica. Per lo
svolgimento dei propri compiti il Comitato Atlantico Italiano
promuove una variegata gamma di attività, in ambito sia nazionale
sia internazionale. Il Comitato Atlantico Italiano assicura la
presenza dell'Italia in seno all'Atlantic Treaty Association (ATA).
Tale organismo internazionale ha assunto sempre maggiore rilevanza
e nuovi compiti, con l'associazione ad esso dei Comitati Atlantici
dei Paesi firmatari della Partnership for Peace.
(5) - A livello puramente dottrinale, attualmente, vi sono diverse
ed originali posizioni circa l'evolversi delle minacce
terroristiche nel contesto unipolare, tra cui ricordiamo:
- il citato Huntington che, nell'opera Scontro di civiltà, parla di
un terrorismo difficilmente contenibile;
- Francis Fukuyama che, al contrario, nel libro La fine della
storia, si mostra ottimista sul successo della lotta al
terrorismo;
- Martin Van Creveld che, infine, nel testo Transformation of war,
pone l'accento sulla presenza di conflitti asimmetrici.
(6) - In base ad un approccio meramente empirico, nel terrorismo
contemporaneo si individua una forma di violenza criminale non
convenzionale, con finalità politiche o politico-confessionali,
posta in essere, mediante strutture e modalità clandestine, da
aggregazioni sub-nazionali con o senza l'appoggio di uno Stato. Nel
senso: Vittorfranco Pisano, Colonnello (ris.) di polizia militare
degli Stati Uniti, autore di numerosi trattati sul terrorismo tra
cui si ricorda: Il neo-terrorismo suoi connotati e conseguenti
strategie di prevenzione e contenimento, pubblicazione della
collana Ce.Mi.S.S. (Centro militare di studi strategici), Roma;
"Terrorismo classico e neoterrorismo", società Globale, Roma 1999;
"Introduzione al Terrorismo Contemporaneo", Sallustiana, Roma, 2^
edizione aggiornata, 1998.
(7) - L'efficacia di molti atti terroristici nella recente storia
del '900 è un dato di fatto: lo scoppio della I guerra mondiale e
gli attacchi alle popolazioni civili durante la II guerra mondiale
ne sono la riprova (volendoci limitare, a titolo di esempio, ad
episodi particolarmente eclatanti). Ecco quindi la forza di
strutture complesse ed articolate sottostanti ad ogni atto
terroristico, consapevoli che infondere il terrore tra la
popolazione civile possa avere un'efficacia enorme nel
perseguimento dei propri fini ultimi. Si pensi anche all'attentato
di Madrid dell'11 marzo 2004 che ha causato, secondo molti, anche
la caduta del governo Aznar (che ha poi ritirato il contingente
spagnolo dal conflitto iracheno)a favore di Zapatero. Per altri,
invece, un collegamento causa-effetto tra l'attentato ed i
risultati elettorali non ci sarebbe stato, essendo invece stato
determinante l'atteggiamento imprudente di Aznar nell'attribuire
l'attentato all'ETA: anche in tal caso non si può tuttavia negare
che nell'opinione pubblica si sia radicata l'idea di uno stretto
collegamento fra i due eventi e che il ritiro delle truppe sia
stata una conseguenza voluta dalla strategia degli
attentatori.
(8) - Tra i sostenitori di tale approccio il citato Vittorfranco
Pisano.
(9) - Considerazione di John Lewis Gaddis in Attacco a sorpresa e
sicurezza: le strategie degli Stati Uniti, 2005 V&P Milano.
Professore a Yale in Storia e Scienza politica, John Lewis Gaddis è
tra i maggiori storici della Guerra fredda ed uno dei più noti
esperti di politica internazionale. Tra le sue opere: The United
States and the Origins of the Cold War (1972), Strategies of
Containment: A Critical Appraisal of Postwar American National
Security (1982), The Long Peace: Inquiries into the History of the
Cold War (1987), We Now Know: Rethinking Cold War History (1997),
The Landscape of History: How Historians Map the Past (2002).
(10) - Negli anni '90 il principale alleato dell'America era la
NATO. Dieci anni dopo agli USA si erano avvicinati alcuni Paesi
prima appartenenti al Patto di Varsavia mentre diverse potenze,
medio-grandi, rimanevano ancora non allineate. La Russia e la Cina
non si mostravano particolarmente favorevoli all'unipolarismo di
matrice americana ed India e Pakistan restavano ancorate ai propri
dissidi storici. Dopo l'11 settembre il Pakistan e l'India si sono
allineati agli USA (l'India ha anche consentito l'uso di proprie
basi ed il sorvolo del territorio); la Russia si è avvicinata alla
politica estera degli Stati Uniti per una coincidenza di interessi
nella lotta contro il terrorismo islamico (di qui un ruolo maggiore
della Russia nella NATO); anche la Cina, per interessi coincidenti
con gli Stati Uniti nella lotta al radicalismo musulmano, ha mutato
la propria politica di competizione con gli USA nel Pacifico.
(11) - Da non sottovalutare la possibilità che gli attentati alle
Torri Gemelle possano determinare effetti negativi sulla lotta alla
proliferazione delle armi di distruzione di massa; i cosiddetti
rogue states potrebbero cercare di procurarsi tali armi per poter
dissuadere gli USA, minacciando i loro alleati e ponendo così in
crisi l'attuale sistema di alleanze (ci riferiamo alla politica
della Corea del Nord e, per certi aspetti, dell'Iran). Un radicale
cambiamento sembra però prospettarsi da parte del regime di
Pyongyang che ha confermato la firma dell'accordo raggiunto a
Pechino il 12 febbraio 2007 per porre fine al programma nucleare
militare che il 9 ottobre 2006 portò al primo test atomico
sotterraneo. La Corea del Nord si dice quindi pronta a rinunciare
al proprio arsenale atomico in cambio di aiuti energetici:
accettando di fermare il reattore di Yongbyon e di fornire una
lista delle sue strutture nucleari, ha chiesto che ogni anno gli
Usa e altri quattro Paesi le assicurino due milioni di tonnellate
di combustibile per un valore di 600 milioni di dollari ed una
fornitura di 2.000 megawatt di elettricità.
(12) - Ci si chiede se oggi si sia tornati all'antico sistema
internazionale in cui le controversie si risolvevano ricorrendo
"normalmente" all'uso della forza da parte di qualsiasi Stato
sovrano, oppure in una situazione nella quale soltanto i "paesi
democratici" possano ricorrere legittimamente all'uso della forza
mentre i soggetti non democratici (gli Stati canaglia) non ne hanno
diritto. Si pensi poi alla c.d. "guerra infinita" con cui si indica
un conflitto sempre presente; in effetti, l'attuale difficoltà di
distinguere tra stato di guerra e di pace configura una situazione
ancora più difficile rispetto a quanto avvenuto nel corso del '900.
L'attuale morfologia della guerra non è certamente clausevitziana
in quanto manca la tradizionale contrapposizione tra un attaccante
ed un difensore: ci sono infatti esclusivamente due attaccanti. Una
guerra, quindi, senza regole certe che segue ad un'altra guerra
morfologicamente anomala in cui c'erano due difensori: la guerra
fredda.
(13) - In effetti, già la Commissione per la Sicurezza
Nazionale/Ventunesimo Secolo, nel suo rapporto del 15 marzo 2001
(Rapporto Hart-Rudman), aveva previsto attacchi catastrofici sul
suolo americano, senza ovviamente poter indicare modalità, tempo e
luogo, ma giungendo comunque ad ipotesi impressionanti ma poco
diffuse tra i media e non particolarmente apprezzate
dall'amministrazione Clinton. Nessuno, quindi, forse anche per la
sicurezza data dal successo ottenuto dalla strategia Usa nella
Guerra Fredda, ritenne che la minaccia del terrorismo avrebbe
potuto essere così attuale e sconvolgente per l'America.
L'amministrazione Bush, quindi, in netto contrasto con quella
precedente, ha sostenuto che l'evento di quella data abbia
rappresentato la prova che gli Stati Uniti avevano "perso" 10 anni
prima di cambiare la loro politica estera.
(14) - Riservare all'attuale periodo storico la citata definizione
equivale ad individuare con "post-Guerra Fredda" il solo periodo
che va dalla caduta del Muro di Berlino agli attentati dell'11
settembre 2001.
(15) - "Noi dobbiamo essere pronti a bloccare gli stati canaglia e
i loro clienti terroristi prima che essi siano in grado di
minacciare o di usare le armi di sterminio di massa contro gli
Stati Uniti e i loro alleati". Discorso del Presidente Bush, West
Point, New York, 1° giugno 2002.
(16) - "La politica della deterrenza è stata una difesa efficace.
Ma la deterrenza basata solo sulla minaccia della ritorsione è meno
praticabile contro i leader degli stati canaglia più pronti a
rischiare, a giocare con le vite dei loro popoli e con la ricchezza
delle loro nazioni. L'incapacità di scoraggiare il potenziale
aggressore, l'immediatezza delle minacce odierne e la vastità dei
danni potenziali che può causare la scelta delle armi da parte del
nostro nemico, non permette tale alternativa. Non possiamo
permettere ai nostri nemici di colpire per primi". Presidente Bush,
West Point, New York, 1° giugno 2002.
(17) - "Sebbene il nostro obiettivo sia di proteggere l'America,
sappiamo che per sconfiggere il terrorismo in un mondo globalizzato
abbiamo bisogno del sostegno dei nostri alleati e amici. Ovunque
sia possibile gli Stati Uniti si appoggeranno alle organizzazioni
regionali e alle autorità statali per rispettare i propri impegni
di lotta al terrorismo". Presidente Bush, Washington, D.C (The
National Cathedral) 14 settembre 2001.
(18) - Proprio grazie all'esperienza dei Balcani, con Clinton, ed
anche in Europa, si avvia il ripensamento del problema della
stabilità. Gradualmente, si è diffusa l'idea che la stabilità si
possa ottenere solo promovendo i mutamenti necessari a favorirla.
Dopo l'11 settembre il principio che Clinton aveva adottato per
l'intervento nei Balcani è diventato un principio generale: se si
vuole garantire l'ordine internazionale, bisogna cambiare ciò che
non funziona nelle diverse regioni, intervenire sugli attori
regionali che possono creare problemi. Questa idea-guida per
l'intervento nei Balcani non sembra al momento vincente in Medio
Oriente, proprio per la disomogeneità del contesto internazionale,
nel quale non tutte le regioni geopolitiche hanno analoghe
caratteristiche.
(19) - "Gli esperti e i giuristi internazionali spesso
condizionavano la legittimità della prevenzione all'esistenza di un
imminente pericolo - il più delle volte una visibile mobilitazione
di eserciti, flotte e forze aeree pronte all'attacco". Presidente
Bush, West Point, New York, 1° giugno 2002.
(20) - "Maggiore è la minaccia, maggiore è il rischio
dell'inattività - e più impellenti le argomentazioni in favore di
un'azione preventiva di difesa, pur in presenza di un'incertezza
riguardo al tempo e al luogo dell'attacco nemico. Per anticipare o
impedire simili atti ostili da parte dei nostri avversari, gli
Stati Uniti, se necessario, agiranno preventivamente". Presidente
Bush, West Point, New York, 1° giugno 2002.
(21) - Affermare che il consenso internazionale all'uso della forza
sia di rilevante importanza, non necessariamente significa che la
legittimazione a tali azioni di forza derivi unicamente da un atto
formale delle Nazioni Unite. Anche se una Risoluzione del Consiglio
di Sicurezza non è, quindi, una conditio sine qua non per
legittimare l'uso della forza militare, si ritiene che la stessa
vada comunque perseguita per tentare di portare certezze
interpretative tra le norme del diritto internazionale.
(22) - "Dobbiamo adattare il concetto di pericolo imminente alle
capacità e agli obiettivi dei nemici attuali. Gli stati canaglia e
i terroristi non cercano di attaccarci usando i mezzi
convenzionali. Sanno che così fallirebbero. Piuttosto fanno
affidamento su atti di terrorismo e sull'uso potenziale di armi di
sterminio di massa, armi che possono nascondere facilmente,
trasportare segretamente e utilizzare senza preavviso". Presidente
Bush, West Point, New York, 1° giugno 2002.
(23) - Anche nella parte dedicata all'Asia orientale sono
espressamente indicati i Paesi alleati: Indonesia, Malaysia,
Filippine, Singapore e Thailandia. Alla Cina viene invece
addebitata la colpa di comportarsi, sulla scena internazionale, in
modo non propriamente collaborativo "...continuando l'espansione
militare in modo non trasparente...".
(24) - "Nel frattempo continueremo a prendere tutte le misure
necessarie per proteggere la nostra sicurezza nazionale ed
economica contro gli effetti negativi del loro cattivo
comportamento". NSS 2006.
(25) - "Prendere provvedimenti non comporta necessariamente l'uso
della forza militare. […] Se necessario, tuttavia, sulla base dei
principi sempre validi dell'autodifesa, non escludiamo l'uso della
forza prima che venga portato un attacco, anche se rimanesse
l'incertezza in merito al tempo ed al luogo dell'attacco nemico".
NSS 2006.
(26) - Dell' argomento si è interessato anche il Dipartimento di
Stato nel suo "Country Reports on Human Rights Practices 2005"
dell' 8 marzo 2006. Il "US Council on Foreign Relations", seppur in
modo autonomo dall'Amministrazione Bush, ha invece pubblicato, a
tal proposito, il documento "La direzione sbagliata della Russia:
cosa possono e devono fare gli Usa". A tal proposito si sottolinea
che il Dipartimento di Stato americano ha inoltre recentemente
pubblicato il "Piano Strategico della politica estera per gli anni
2007-2012"che illustra, appunto, le linee-guida della politica
estera degli Stati Uniti nei prossimi cinque anni. Buona parte del
documento, che riguarda gli obiettivi diplomatici americani
nell'area della ex URSS, evidenzia la necessità di contrapporsi ad
un "comportamento negativo" della Russia per le sue continue
ingerenze e pressioni su Stati ex-sovietici. Attraverso aspre
critiche sulla situazione dei diritti democratici e delle libertà
in Russia, il Dipartimento di Stato cerca di spiegare perché
l'azione americana in difesa della democrazia non si concretizzi in
una ingerenza indebita in questioni interne di altri Stati anche se
a migliaia di chilometri dal territorio americano. Un braccio di
ferro tra le due potenze aggravato dai contrasti per acquisire
maggiori influenze su Stati quali la Georgia, l'Ukraina, la Moldova
e l'Azerbaijan, in bilico tra le Istituzioni euro-atlantiche e la
Comunità degli Stati Indipendenti.
(27) - Su posizioni estreme e di condanna alla politica estera
americana, tra gli altri, T. Todorov che nel libro "Il nuovo
disordine mondiale. Riflessioni di un cittadino europeo", Garzanti,
Milano 2003, prende posizione rispetto alla "guerra preventiva" in
Iraq, alle dottrine e ai comportamenti imperiali degli Stati Uniti
ed al ruolo dell'Europa. Lo scrittore contesta, quindi, l'utilizzo
della retorica politica contemporanea: "Guerra umanitaria",
"imperialismo liberale", "nazionalismo universalista", "lotta del
bene contro il male", sono secondo Todorov soltanto alcune delle
espressioni coniate dai sostenitori della politica americana che
vogliono imporre al mondo un Bene assoluto che non si identifica
più in una divinità ma nella Democrazia liberale (di qui il termine
"neofondamentalismo americano").
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