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Responsabilità amministrativa - Percezione di tangente -
Ipotesi di danno all'immagine di una pubblica amministrazione -
Configurabilità
Corte conti, sez. giurisd. Lazio, sent. 19 marzo 2007, n. 373
(c.c. 23 novembre 2006), Pres. Nottola, Rel. Russo
L'immagine di un apparato pubblico che per sua natura è preposto
allo svolgimento di funzioni nei riguardi della collettività,
dovrebbe raffigurarsi idealmente, nella mente del cittadino, come
modello di correttezza comportamentale da seguire. Se una simile
immagine viene offuscata da eventi corruttivi dei suoi
rappresentanti, viene a prodursi una lesione e dunque un danno
all'immagine della pubblica amministrazione. Il danno all'immagine
attiene alla sfera degli interessi pubblici giuridicamente protetti
e dei beni pubblici meritevoli di tutela, la cui lesione sia
suscettibile di arrecare un pregiudizio economicamente valutabile,
a prescindere dalla materialità o meno, e dalla patrimonialità o
meno, del bene protetto (1).
(1) Si legge quanto appresso in sentenza:
"2.1) Occorre 'in primis' avere cognizione se i convenuti abbiano
percepito tangenti che diano stura al danno erariale. Questo
Collegio sa di non poter colmare, per il principio di terzietà ed
imparzialità del giudice, una carenza di prove mediante il ricorso
al potere sindacatorio, anche se si tratta di materia di interesse
generale quale quella tutelata dall'azione di responsabilità
amministrativa, pur tuttavia se nella ricerca della prova della
tangente risultante dagli atti processuali, conosciuti dalle parti
e sulle quali si sia formato il contraddittorio, si evidenzi
l'esistenza, quanto meno, di un principio della sua verifica e
sempre che si resti nell'ambito del thema decidendum fissato dalla
domanda, il giudice può ad esse ricorrere per la formazione del
proprio convincimento. Valuta il Collegio che la dazione (tangente)
sia provata quando in atti risultino indizi univoci e prove
indirette.
In proposito, deve prendersi atto della sussistenza del fenomeno
tangentizio come suffragato, non solo, da numerosi atti del
procedimento penale, anche a contenuto confessorio, ma anche dalle
indagini di polizia giudiziaria che avevano accertato che "
l'obiettivo della sostanziale alterazione della dinamica
concorrenziale era perseguito attraverso l'utilizzazione di canali
di collegamento tra gli ufficiali e la Direzione Generale Servizi
Generali del Ministero Difesa", costituiti in sostanza dal dott.
Nicola M., direttore della IV Divisione preposta alle
aggiudicazioni e alle proroghe dei contratti.
La dazione della tangente - quando sia collegata a procedure per
l'aggiudicazione di appalti - suscita il fondato sospetto che il
prezzo offerto sia stato maggiorato in modo da comprendere la somma
illecitamente corrisposta ai funzionari corrotti; non essendo,
però, tale evenienza un esito necessitato, il sospetto - come per
qualunque altra ipotesi di responsabilità - ha bisogno di essere
suffragato. In specie tale supporto è stato avvalorato da elementi
probatori ed esattamente quando la Procura evidenziò, sulla base di
una consulenza tecnica affidata dal Pubblico Ministero Penale al
col. D.B., che l'appalto era stato aggiudicato alla Omissis srl di
D[.] G[.], ad un costo complessivo mensile di £ 545.835.000, pur
essendo l'offerta di tale ditta la più rilevante dal punto di vista
economico rispetto a quelle presentate dalle altre ditte
concorrenti o quando sul libro paga della ditta comparivano i
convenuti. Non può certo ritenersi verosimile che l'impresa o ditta
sia disposta, con la dazione della tangente a rinunciare ai propri
guadagni ma è più ragionevole pensare che la tangente si scarichi
sui maggiori costi che la Pubblica Amministrazione debba pagare. In
tal senso sono da interpretarsi le sopra indicate dichiarazioni
rese dal consulente col. D.B.
Il Collegio, sulla base dei suddetti fattori concorrenti ed
inequivoci, fondati sui collegamenti finalizzati all'illecito
guadagno tra i diversi convenuti in giudizio, ritiene di dover
ammettere la percezione delle tangenti da parte degli stessi.
3) Occorre ora procedere all'analisi delle singole vicende e cioè
dei fatti da cui prendono corpo le obbligazioni risarcitorie, in
cui sono coinvolti in relazione alle singole tranche i rispettivi
convenuti. I fatti, per connessione logica anche con la vicenda
penale, possono rapportarsi ai diversi capi di imputazione che
hanno interessato le partecipazioni dei convenuti nella vicenda
delle percezioni delle tangenti. Le tangenti hanno preso corpo già
prima della vincita della gara di appalto conclusasi a favore del
titolare della ditta appaltatrice. Dichiara, infatti, il titolare
A.V. "ho conosciuto il Ten Col F.D. … verso il 1970, in quanto,
essendo rappresentante di una società alimentare, fornivo alcuni
generi alimentari presso la SARVAM; il F.D. mi convinse a
partecipare quando sarebbe stata indetta la gara … Prima ancora di
vincere la gara in economia il F.D. mi fece conoscere l'allora cap.
P.S., il quale mi disse che mi avrebbe fatto conoscere un
personaggio di nome M. che gestiva le gare presso il Ministero … Me
lo fece conoscere nel suo ufficio a Roma ... mi portò, esattamente
dicendo che con P.S. potevo in qualche modo avere delle
informazioni molto più precise per quanto riguardava l'ambito della
gara … L'allora magg. F.D. pretese il 4% del guadagno mensile, che
si aggirava sui 6-7 milioni, altrimenti mi avrebbe rovinato presso
la II Regione Aerea per la gara definitiva, in quanto aveva il
potere, nel rapporto mensile, di poter scrivere parole da denigrare
il mio operato … P.S. mi disse: eventualmente ti serve qualcosa,
con M. ci penso io". è sconcertante, per quanto si rileva dagli
atti in ordine agli illeciti comportamenti dei convenuti, il ruolo
attivo avuto da ciascuno di essi nel perseguimento di tangenti.
Altri elementi si ricavano dall'informativa dei CC, in cui viene
diffusamente illustrato il ruolo determinante avuto dagli stessi
nell'aggiudicazione degli appalti. In particolare:
3.1) gli appalti presso la SARVAM Viterbo, hanno visto la
partecipazione di P.S. per tangenti pari ad ¤ 54.744, 40 pretese da
A.V.; di F.D. per versamenti fatti da A.V. di circa 8 milioni
mensili per gli ultimi 4 mesi del 1990 e metà del 1992 per un
ammontare di ¤ 90.896,50. Il danno complessivo è pari ad euro
145.640,90. Va rilevato che sulla base di una consulenza tecnica
affidata dal P.M. penale al col. D.B. era risultato, come già
riferito, che "l'appalto era stato aggiudicato alla Omissis srl ad
un costo complessivo di £ 545.835.000, pur essendo l'offerta la più
rilevante dal punto di vista economico rispetto a quelle presentate
dalle altre ditte concorrenti. Qualora fosse stato invece
assicurato il rispetto delle disposizioni in materia di
aggiudicazione in base ai costi fissi e variabili (manodopera,
materiali per la pulizia, ammortamento di attrezzature, spese di
gestione ed utile aziendale) l'appalto sarebbe stato aggiudicato ad
altra impresa, con un risparmio di £ 30.000.000 mensili, pari a £
360.000.000 per l'intero anno 1995".
Valuta il Collegio che per questa serie di tangenti non sembra
rinvenibile il carattere della solidarietà per l'intera somma
complessiva perché il concetto di responsabilità solidale, ai sensi
dell'art. 1292 c.c. implica che i soggetti siano obbligati per la
medesima prestazione. Nel caso in specie il P.S. ha percepito
tangenti inferiori e pertanto il principio della solidarietà è
riferita all'importo corrispondente alla quota parte della tangente
riscossa. Pur considerando, infatti, che vi sia stato in atto una
intesa tra i soggetti coinvolti a percepire le tangenti, da cui
nasce l'obbligazione solidale, proprio in forza di quella
compartecipazione responsabile per fatto illecito, pur tuttavia la
diversa percezione quantitativa della tangente comporta una
differente partecipazione al grado di responsabilità e dunque al
carattere solidale. In definitiva la solidarietà è solamente
relativa alla somma di ¤ 54.744, 40 cui sono coobligati sia Stefano
P.S. che Domenico F.D. restando invece a carico del secondo la
solidarietà per l'intero e cioè di ¤ 145.640,90.
3.2) Gli illeciti relativi agli appalti presso la II Regione Aerea
hanno visto la partecipazione di P.S., E.R. e P.C. per tangenti
pari ad euro 363.069,20, per i cui coinvolti vale la responsabilità
in solido, in quanto non è stato possibile stabilire se gli stessi
abbiano avuto percezioni diverse, sotto il profilo quantitative
delle tangenti.
3.3) I vari appalti dei servizi di pulizia e mensa hanno visto
coinvolti N. M. e M. M.; il primo per euro 145.449,80 più euro
28.926,77 per aver favorito l'aggiudicazione delle proroghe del
contratto per lo smaltimento dei rifiuti dell'arsenale della Marina
Militare di La Spezia. A N. M. viene addebitato l'importo
complessivo di ¤ 174.376,57.
Quanto alla M. rileva il Collegio che la stessa risulta aver avuto
una partecipazione marginale nella vicenda illecita tanto è vero
che anche il P.M. evidenzia che la stessa ha ricevuto dazioni di
danaro nella misura di £ 3.000.000 pari ad ¤ 1.549,37. Ne consegue
che in relazione al fatto illecito addebitabile alla medesima la
responsabilità solidale della stessa non può andare al di là della
dazione ricevuta (¤ 1.549,37 ) trattandosi di un medesimo fatto che
ha interessato la vicenda ed esattamente quella di
compartecipazione col fratello Nicola.
Deve, a questo punto, osservarsi che il concetto di tangente non
può essere disgiunto da quello dei regali, comportando ugualmente
questi ultimi dazioni che possono avere incidenza diversa sul
principio della solidarietà, soltanto nell'entità di partecipazione
del soggetto fruitore.
4) Quanto al danno all'immagine preme fare alcune considerazioni.
L'immagine di un apparato pubblico che per sua natura è preposto
allo svolgimento di funzioni nei riguardi della collettività,
dovrebbe raffigurarsi idealmente nella mente del cittadino, come
modello di splendente correttezza comportamentale da seguire. Se
una simile immagine viene offuscata da eventi corruttivi dei suoi
rappresentanti, viene a prodursi una lesione e dunque un danno che
di fatto viene a rompere quell'equilibrato rapporto mentale di
fiducia tra le istituzioni ed i cittadini, i cui effetti derivati
sono evidentemente presumibili nella società, per l'indotto innesto
nel cittadino di un sentimento di scoraggiamento, perché quale
contribuente ed utente di servizi ne rileva la progressiva
compromissione del rapporto di vita sociale. Occorre specificare
che un simile danno non si identifica o si verifica soltanto
quando, per ripristinarlo, l'Amministrazione pubblica dovrà
sostenere delle spese, spese che peraltro al momento della
produzione del danno non sono neppure determinate e certe. Il danno
all'immagine va visto e si concreta anche nel caso in cui la
rottura di quella aspettativa di correttezza che il cittadino si
attende dall'apparato viene spezzata da illecito comportamento dei
suoi rappresentanti. La quantificazione di detto danno perciò non
si palesa solo in stretta relazione alla sussistenza di una spesa
necessaria al ripristino del bene giuridico leso, in quanto la
risarcibilità di un simile danno non può rapportarsi, per la sua
intrinseca lesione, come sopra esposta al ristoro della spesa che
abbia inciso sul bilancio dell'ente, ma va vista come lesione
ideale, con valore da determinarsi secondo l'apprezzamento del
giudice, ai sensi dell'art. 1216 c.c. Ciò premesso la richiesta di
condanna per danno all'immagine, avanzata dal P.R. e rapportata al
10% del danno patrimoniale appare equa. Il danno all'immagine
attiene alla sfera degli interessi pubblici giuridicamente protetti
e dei beni pubblici meritevoli di tutela, la cui lesione sia
suscettibile di arrecare un pregiudizio economicamente valutabile,
a prescindere, quindi, dalla materialità o meno, dalla
patrimonialità o meno del bene protetto (Corte Conti. Sez. Riun. n.
16/QM del 28.5.199; Cassaz. Sez., Unite n. 568/97 e n. 744 del
25.10.1999). Giova anche precisare che il danno all'immagine si
qualifica, quale danno evento e non danno conseguenza con l'effetto
che il torto si individua in una entità ravvisabile ex se, che
trova i suoi parametri di raffronto in criteri: soggettivi
(posizione dei convenuti); oggettivi (gravità degli illeciti);
sociale (rilevanza dell'ente cui i responsabili appartenevano). Nel
danno conseguenza, esso comprende anche le conseguenze negative,
rispetto alle quali l'evento lesione rileverà solo quale
presupposto (Corte Conti. Sez. Riun. 10/QM del 23.4.2003). La
concezione di danno evento evita l'evenienza che il torto,
riconosciuto in astratto, possa essere vanificato dalla difficoltà
in cui possa trovarsi l'offeso di dimostrare caso per caso le
effettive compromissioni subite. In sostanza la tutela risarcitoria
sarà possibile per il solo fatto che una determinata prerogativa
risulti danneggiata, restando in discussione solo gli aspetti
relativi alla quantificazione del danno, rimessa al giudice secondo
criteri e parametri discrezionali. Alle condanne singole nei
termini sopra precisarti va aggiunto, pertanto il danno
all'immagine che viene calcolato in misura pari al 10% delle
singole poste di condanna da addebitare a ciascuno"
Sentenza tratta dal sito www.corteconti.it
(Massima a cura della Redazione) |
