1.
Saluto
Ringrazio molto il Generale Gottardo, ringrazio il Comandante
dellaScuola e ringrazio pure tutti gli Amici che hanno voluto
essere presenti a questamia conversazione: una conversazione che
svolgo con particolare commozione,perché segna il mio ritorno alla
Scuola Ufficiali Carabinieri dopo più di quarant'anni. Ho avuto,
infatti, la ventura di essere docente della Scuola - negli
anniverdi della mia vita - ai tempi in cui la Scuola aveva sede in
via Garibaldi.Sono ancora di fronte a me le figure, solo in
apparenza severe, dei duecomandanti della Scuola di allora: il Col.
Verri e il suo successore Col. Marasco.Insegnavo, in quei tempi
lontani (ero ancora magistrato ordinario), dirittopenale (e perciò
una materia molto diversa da quella che è diventata poi la
disciplinadella mia vita anche professionale: il diritto
amministrativo).Gli ufficiali dei carabinieri indossavano ancora la
divisa kaki e fui, anzi,spettatore del cambio di uniforme con il
ritorno alla divisa nera voluta dalComandante Generale di allora,
mi pare il Gen. De Lorenzo.
2. La legge n. 241 del 1990 e le modifiche
e integrazioni di cui alle leggi n. 15e n. 80 del 2005: nuove norme
sul provvedimento in tema di inerziaamministrativa
Il tema che dovrei trattare in questa sede è un argomento di
diritto amministrativodi grande attualità. È un tema sul quale ho
avuto già occasione diintrattenermi (alla presenza di numerosi alti
ufficiali pure presenti in questasala) in un precedente incontro
alla Scuola Interforze nel gennaio 2005. È passatoquasi un anno da
allora ed ho avuto occasione di ritornare sul tema e diriflettere
su di esso un po' meglio.L'argomento sul quale vorrei trattenermi è
costituito dalla valutazione ditalune innovazioni che si sono
innestate sul tronco della vecchia legge n. 241 del1990 sia
modificando la precedente disciplina dettata dalla citata legge,
siaespandendo l'assetto della originaria normativa (oggi denominata
"legge generalesull'azione amministrativa"). Non è possibile
offrire una esposizione ordinatae completa in una materia
intricatissima e di ampia estensione.Mi permetterei di richiamare
la vostra cortese attenzione solo in relazionea due aspetti,
entrambi di notevole rilievo, sui quali incide la nuova
disciplina:le nuove norme dettate in tema di provvedimento e le
disposizioni - anch'essedi carattere innovativo - con le quali si
tenta di superare l'inadempienza amministrativa(disciplina relativa
al silenzio e dintorni).
3. Le nuove norme in tema di
provvedimento: conversione di atti a paternitàplurima in
determinazione di una sola autorità
Prendo le mosse dalla considerazione della norma concernente gli
atti apaternità plurima (atti complessi, atti collettivi, etc.). La
disposizione ora in esame (art. 14, secondo comma, nuova
versione)mira a conseguire, anzitutto, ai fini della emanazione
degli atti anzidetti l'idemsentire di tutte le autorità
interessate.Se il consenso unanime non è ottenuto, può essere
indetta una conferenzadei servizi tentandosi, nell'ambito di essa,
in un franco confronto, di superarele divergenze tra le autorità
interessate.Se, nonostante gli sforzi, non riesce ad ottenersi che
tutte le autorità convenganosul contenuto del provvedimento,
l'autorità proponente viene investitadi una potestas decidendi
unilaterale: si affida ad essa, infatti, di adottare
ilprovvedimento restando così degradati gli interessi primari, già
intestati ad altreautorità, ad interessi secondari affidati, per la
loro gestione all'autorità proponente,portatrice - si noti - di
regola, di un interesse primario antagonista deglialtri interessi
contermini.Questo regime, peraltro - è bene sottolinearlo ai fini
della individuazionedell'area di operatività della competenza
monista della autorità proponente - nontrova più applicazione
quando le autorità dissenzienti non fanno parte dello stessoplesso
istituzionale (si pensi ad atti a paternità congiunta dello Stato,
delleregioni o delle istituzioni di autonomia) e nella ipotesi in
cui gli interessi facenticapo alle varie autorità risultino di
diverso rango (si pensi alla tutela riservata agliinteressi, di
maggior livello, di carattere ambientale, concernenti la salute,
etc.).
4. Segue: norme in tema di
provvedimento
L'esecutorietàNuove regole generali risultano dettate in tema di
provvedimento amministrativo.Si esamina, per prima, la disciplina
della esecutorietà (un istituto che ottieneper la prima volta una
generale disciplina a livello di normativa scritta). L'esecutorietà
- com'è incontroverso - si concreta nel
riconoscimentoall'amministrazione pubblica (istituzione dotata di
poteri autoritativi) dellapotestà di assicurare, avvalendosi del
suo apparato (e, perciò, senza l'interventodel giudice), la
realizzazione in executivis degli obblighi non
spontaneamentesoddisfatti dai soggetti tenuti all'adempimento degli
stessi.Si è, però, in presenza nella nuova legge di una disciplina,
per molti aspetti,ancora incompleta.Regole in tema di esecutorietà
risultano dettate dalla legge (art. 21 terlegge n. 241/1990 nuova
versione) solo per i crediti patrimoniali dalla amministrazionee
per le pretese pubblicistiche di quest'ultima aventi ad
oggettol'adempimento di obblighi di dare o fare fungibili.Per
quanto attiene agli obblighi che si correlano a pretese
patrimoniali lalegge n. 15 del 2005 richiama le norme della
procedura esattoriale (operantinell'ordinamento da quasi un secolo:
la legge esattoriale è del 1910). Per conseguire l'adempimento
degli obblighi di dare o di fare fungibili è prevista,invece, una
procedura (anch'essa da tempo conosciuta dall'ordinamento)che, pur
conducendo al soddisfacimento in forma specifica
dell'amministrazione,non comporta l'effettuazione di interventi
coercitivi sul privato inadempiente. Si affida, infatti, in tale
procedimento, ad un terzo l'incarico di adempierel'obbligazione non
soddisfatta in nome e a spese dell'inadempiente (agendosi,poi, con
la procedura esattoriale per la realizzazione dei crediti vantati
dall'amministrazionein conseguenza della esecuzione affidata al
terzo).Nessuna disposizione risulta, invece, dettata dalla
normativa in relazioneall'esecuzione di atti amministrativi che
richiedono, per venire realizzati, l'impiegodella forza e, perciò,
interventi esecutivi invasivi, di regola, della sfera
deldestinatario (si pensi ad interventi nella proprietà privata per
demolire quantoè stato abusivamente realizzato; per conseguire il
rilascio o la consegna di beniillegittimamente detenuti, etc.).Per
stabilire i poteri di cui dispone l'amministrazione, in questo
caso,occorre far riferimento anche a norme e principi del diritto
penale e, in primoluogo, alla disposizione che legittima la
utilizzazione della forza per vincere laviolenza o la resistenza
opposta all'autorità (art. 53 c.p.).
5. Segue provvedimento. Atti recettizi ed
efficacia del provvedimento
In tema di efficacia del provvedimento si lasciano cogliere novità
rilevanti.Giova premettere che sono qualificati, nel lessico
corrente, atti recettizi ledeterminazioni la cui efficacia è
condizionata alla conoscenza (reale o legale)dell'atto stesso da
parte del destinatario.Tale categoria di atti è stata, fino ad
oggi, identificata in quella dei provvedimentiche sono fonte di
obblighi di condotta per il destinatario essendosi ritenutoche non
è possibile ipotizzare la soggezione di un soggetto all'obbligo
ditenere una certa condotta senza conoscersi i contenuti
dell'obbligo che dovràessere assolto.La novità della disciplina del
2005 è nel fatto che la conoscenza (reale ofittizia) viene
prescritta anche per ulteriori categorie di atti (con
espansione,così, dell'area degli atti recettizi).La recettività -
dalla quale continua a dipendere l'efficacia del provvedimento-
viene estesa, infatti, a tutti gli atti che producono incidenze
pregiudizievolisui loro destinatari e, perciò, non soltanto (come
fino ad oggi ritenuto) agli attiche sono fonte di obblighi di
condotta per i destinatari stessi (art. 21 bis).La ragion d'essere
della nuova disciplina è probabilmente quella di evitareche il
destinatario venga a trovarsi di fronte al "fatto compiuto" (e,
perciò, aglieffetti dispiegati per forza propria dal provvedimento)
senza avere avuto la possibilità- proprio perché non conosce l'atto
e i suoi contenuti - di invocare unatempestiva tutela anche
cautelare.Se l'atto abbia destinatari determinati la notifica
sembra costituire il mezzopiù idoneo per assicurare la conoscenza
della determinazione amministrativasalvo si disponga, naturalmente,
della prova della "piena conoscenza" conseguitadal destinatario.Se
del destinatario non risulti noto l'indirizzo, si farà luogo - come
diceespressamente la legge - alla notifica dell'atto secondo le
modalità previste perle persone irreperibili.Problemi più seri si
pongono per la conoscenza di atti che abbiano unapluralità di
destinatari, se non risultino previste procedure di conoscenza
legale(ad esempio la pubblicazione su fogli e giornali). Il
meccanismo previsto al riguardo dalla normativa del 2005 lascia
alquantoperplessi: l'utilizzazione, di volta in volta, di "mezzi
idonei", per la divulgazionedi tali provvedimenti, non garantisce,
infatti, una forma di pubblicità legalealla quale possa
riconnettersi una presunzione iuris et de iure di conoscenza.
6. Segue provvedimento. La
nullità
La nuova disciplina offre, per la prima volta, nel diritto pubblico
un quadrogenerale delle invalidità del provvedimento: apposite
proposizioni risultanodettate per quanto concerne la nullità,
l'annullabilità, l'illegittimità non invalidante,etc.Fino ad oggi
la nullità nel diritto pubblico ha trovato la sua disciplina
nelleregole codicistiche del diritto civile in quanto
applicabili.La nuova disciplina viene ad offrire, invece, un nuovo
assetto alla nullitàpubblicistica enunciando, espressamente, le
fattispecie che danno vita alla dettapatologia (la più grave tra
quelle inerenti al provvedimento).La nuova legge riconnette il
trattamento della nullità ad una pluralità difattispecie (art. 21
septies).Sembra, anzitutto, che il legislatore, con il congiunto
riferimento ai vizi diincompetenza assoluta del provvedimento
("difetto assoluto di attribuzione") ea quello, più ambiguo -
almeno per il diritto amministrativo - della carenza di"elementi
essenziali" dell'atto (quali gli elementi essenziali dell'atto
amministrativo?),si proponga di far riferimento a macropatologie
del provvedimento produttivedi vulnera di particolari dimensioni e,
perciò, a lesioni di valori e interessipubblicistici di rilevante
spessore.Proprio per la difficoltà di pervenire ad una puntuale
identificazione dellespecifiche figure di nullità nel diritto
amministrativo la legge n. 15 del 2005 haconferito alle singole
leggi il compito di stabilire - dove più incerti sono i confinitra
nullità e annullabilità - se la violazione consumata dai
provvedimenticomporti l'una o l'altro di tali trattamenti.Si
impone, tuttavia, nelle ipotesi in cui la nullità è da ricondurre
ad unaspecifica previsione legislativa l'impiego di qualche cautela
interpretativa. Resta, infatti, la difficoltà di stabilire - con
riferimento, almeno, alle ipotesi ereditatedal precedente
ordinamento - se alle norme in cui si parla di "nullità"
debbaattribuirsi un significato strettamente aderente al lessico
utilizzato o debba,invece, ritenersi - così come in molte ipotesi
si è in passato ritenuto - che la dettaformula intenda far
riferimento, pur se con improprio linguaggio, ad un ipotesidi
annullabilità.Un'ultima ipotesi di nullità richiede uno specifico
chiarimento.Si allude alla fattispecie prevista dallo stesso art.
21 septies, della legge n.241 del 1990, che trasferisce, in
linguaggio scritto, una regola pretoria che nascea Palazzo Spada
per consentire l'avvio o la prosecuzione del giudizio di
ottemperanzaanche in presenza di atti amministrativi adottati prima
dell'inizio o nelcorso di tale giudizio in violazione o elusione
del giudicato.È solo, invero, con la previsione del regime della
nullità anziché di quello tradizionaledella annullabilità per gli
atti contrassegnati dai vizi anzidetti che si consentedi avviare e
proseguire il processo di ottemperanza (un processo che
presupponel'inadempienza) considerandosi tamquam non essent gli
atti adottati in violazioneo elusione del giudicato (e, perciò,
ancora persistente l'inadempienza).
7. Segue provvedimento. Annullabilità e
vizi
Nulla di nuovo in tema di annullabilità dell'atto amministrativo:
la nuovanormativa (art. 21 octies) ripete, infatti - pur se in una
diversa successione lessicale- gli stessi vizi che hanno sempre
condotto a ravvisare, sin da tempi remoti,l'annullabilità del
provvedimento,"violazione di legge, eccesso di potere,incompetenza"
(di talune questioni relative alla tutela dell'affidamento
nell'ipotesidi annullamento in via di autotutela si parlerà più
avanti: par.11).Incide riduttivamente sull'area dell'annullabilità
la disposizione del secondocomma dell'articolo 21 octies nella
quale si configurano come vizi non invalidantidue fattispecie
sottoposte in passato al regime dell'annullabilità:a) La prima
fattispecie nega la produzione di effetti invalidanti ai vizi
diprocedimento e di forma consumati in occasione della emanazione
di atti vincolatinell'an e nei contenuti (ad es. mancato avviso di
avvio della procedura) quando non sia in discussione la sussistenza
dei presupposti tutti richiesti dallalegge. È evidente, infatti,
che la nuova determinazione, da adottare dopo
l'annullamentodell'atto, non potrebbe che condurre all'adozione di
una nuovadeterminazione ripetitiva di quella precedente che è stata
rimossa per vizi diprocedimento e di forma (con inutile dispendio
di tempo e di energie). Non siragionava, peraltro, allo stesso modo
fino a ieri: era diffusa, infatti, la convinzioneche il giudice
fosse tenuto ad annullare, anche in tali ipotesi, il
provvedimentoin quanto non era dato prevedere, nel momento della
pronuncia, i futuricomportamenti (in ipotesi anche illegittimi) che
l'autorità amministrativa, insede di riproduzione dell'atto,
avrebbe potuto tenere.b) Come seconda ipotesi di illegittimità non
invalidante si prevede il casodi mancato invio dell'avviso di avvio
del procedimento (e conseguente assenzanell'ambito della procedura
delle parti che avrebbero avuto titolo a intervenirvi)qualora
l'amministrazione, costituitasi in giudizio, "offra la prova" che
la determinazioneamministrativa, questa volta discrezionale, non
avrebbe potuto esserediversa da quella che, senza partecipazione, è
stata in concreto adottata.La soluzione legislativa suscita qualche
perplessità: la partecipazione vale aconsentire agli interessi che
restano coinvolti di emergere e di confrontarsi con
l'interessepubblico che fa capo all'autorità amministrativa
competente a provvedere.Difficile dare per scontato che il
contenuto di un certo atto sarebbe stato ilmedesimo anche
nell'assenza della partecipazione del privato al procedimento
(lasede nella quale il privato avrebbe potuto manifestare la sua
posizione antagonista).
8. Segue provvedimento. La
revoca
Un'esplicita disciplina risulta dettata per la revoca del
provvedimento (art.21 quinquies).Si consente dalla nuova norma la
revoca dell'atto in caso di mutamentodella situazione di fatto
tenuta presente in occasione dell'emanazione del provvedimentoo,
pur nell'assenza di qualunque variazione fattuale, quando
l'amministrazione,sulla base di una diversa valutazione
dell'interesse pubblico, ritengadi dover revocare il provvedimento.
La revoca determina ex nunc la cessazione di efficacia dell'atto
revocato el'imporsi di una nuova disciplina (talora anche il
ripristino di quella preesistenteall'emanazione dell'atto revocato
se alla revoca non si accompagni la sostituzionedell'atto
precedente con un nuovo provvedimento).
9. La reazione avverso l'inerzia: il
silenzio-assenso
Ulteriori tratti innovativi della disciplina riguardano tre
istituti accomunatidall'obiettivo di contrastare l'inerzia
amministrativa: intende farsi riferimento- per usare un vocabolario
antico non sempre aderente, oggi, ai contenutidella nuova
disciplina - al silenzio-assenso, al silenzio-rifiuto e alla
cosiddettad.i.a. (denuncia di inizio di attività).Il dato nuovo che
contrassegna il silenzio-assenso (l'istituto sul quale va fermata,a
questo punto, l'attenzione) è il suo manifestarsi, nella disciplina
di cui alla normativadel 2005, quale istituto caratterizzato da un
generale campo di operatività.Salvo le precisazioni in senso
restrittivo delle quali si farà più avanti cenno,in ogni ipotesi
nella quale venga avanzata dal privato una istanza mirante a
conseguireun risultato vantaggioso previsto dalla normativa si
ipotizza sopraggiunto,se l'Amministrazione non adotti una formale
determinazione entro il termineprevisto per la pronuncia, una
determinazione di carattere favorevole che sipone come immagine
speculare della richiesta avanzata dall'interessato. La
determinazione che prende vita nell'ordinamento non esclude,
però,successivi interventi dell'autorità amministrativa nella
esplicazione di poteri diautotutela a garanzia sia della
legittimità sia della opportunità e convenienza
dell'assetto(assetto che solo, per fictio iuris, risulta riferito
alla autorità pubblica). All'amministrazione è accordata, così, la
possibilità di porre rimedio, conatti di autotutela, a
silenzi-assenso che abbiano condotto all'innesto nell'ordinamentodi
provvedimenti che risultino illegittimi o sconvenienti. Più
delicato discorso è, naturalmente, quello di stabilire, ai fini
dell'annullamentod'ufficio, se anche a vizi procedimentali possa
attribuirsi rilievo: e ciòper il fatto che il silenzio-assenso è
una finzione di provvedimento destinata aprender vita al di fuori
di qualunque sequenza procedurale. Non è questa la sede per tentare
approfondimenti.Non si nutrono, comunque, incertezze nel ritenere
che la mancata giustificazionedegli obiettivi perseguiti nella
domanda dell'interessato sia destinata aconvertirsi in un vizio di
motivazione suscettibile di inficiare l'atto fittizio. Si è,invece,
altrettanto certi della non deducibilità di vizi relativi al
procedimento,non risultando prescritti per la formazione del
silenzio assenso (atto fittizio)adempimenti procedimentali.Anche la
revoca o la modifica del silenzio-assenso per ragioni di
opportunitàe di convenienza sono consentite (vedi il richiamo della
norma in tema disilenzio-assenso anche all'art. 21 quinquies della
legge).Ovviamente, in questo caso, traendo origine il vizio di
merito dall'istanzadel privato, convertita ex lege in atto
amministrativo, non vi sarà spazio per latutela di affidamenti, non
essendo concepibili affidamenti in relazione ad
assettiriconducibili alla volontà del privato che ha predisposto
l'assetto.Nonostante la illimitata estensione del campo di azione
dell'istituto delsilenzio-assenso l'ordinamento non ha mancato di
identificare ipotesi nellequali - pur in presenza di procedure ad
istanza di parte rivolte a conseguire effettifavorevoli - il
silenzio-assenso è da ritenere inoperante.Si tratta dei seguenti
casi:a) ipotesi nelle quali la normativa comunitaria (non quella
interna) richiedel'adozione di un formale provvedimento conclusivo
della procedura;b) settori "sensibili" nei quali l'ordinamento
vuole la presenza di una determinazioneformale che concluda il
procedimento (materie afferenti al patrimonioculturale e
paesaggistico, all'ambiente, alla difesa nazionale, alla
pubblicasicurezza, alla immigrazione, alla salute pubblica e alla
pubblica incolumità);c) ipotesi nelle quali il legislatore, pur
ipotizzando la presenza di atti fittizi,attribuisce un significato
di segno diverso alla inerzia amministrativa: si pensial
silenzio-rigetto in relazione alla mancata pronuncia sui ricorsi
amministrativiavverso atti non definitivi, etc.;d) specifiche
fattispecie con le quali, in area di competenza statale, i
regolamentigovernativi adottati ai sensi dell'art. 17 della legge
n. 400 del 1988 sancisconola inoperatività del regime del
silenzio-assenso.Evidenti i dubbi di legittimità costituzionale in
relazione a questa ultima fattispecie: si ipotizza in campi
disciplinati a livello legislativo (la generale operativitàdel
silenzio-assenso è sancita dalla legge) l'intervento di fonti
secondariechiamate a sottrarre specifiche fattispecie da tale area,
senza enunciazione di criterie principi generali rivolti a guidare
la fonte regolamentare nella operazionedi scorporo (v. art. 17
legge n. 88 del 1990).
10. Segue: il c.d.
silenzio-rifiuto
Le novità che concernono il silenzio-rifiuto (un istituto al quale
sarà difficileconservare l'antico nomen) sono almeno di tre
ordini:a) anzitutto, sul piano dell'estensione dell'istituto:
emerge chiaramenteche, dopo le modifiche di cui alla legge n. 80
del 2005, assai più circoscrittorisulta oggi l'ambito di
operatività del silenzio-rifiuto. Le reazioni alle
inadempienzefondate sull'intervento del giudice amministrativo
risultano, infatti,significatamente circoscritte in conseguenza
della emersione di ampie aree checadono, oggi, sotto il dominio del
silenzio-assenso e della liberalizzazione propriadel regime della
d.i.a (di cui appresso si dirà);b) un secondo profilo di novità è,
sul piano sostantivo, nel fatto che l'inadempienza(pubblicistica)
della pubblica amministrazione si realizza - dopo lamodifica di cui
alla legge n. 15 del 2005 - automaticamente alla scadenza
deltermine previsto dalle singole fattispecie, senza che risulti
più richiesta la diffidadell'interessato (una diffida dalla quale
si faceva dipendere in precedenzal'inadempienza dell'autorità
amministrativa);c) sul piano processuale, poi, il silenzio-rifiuto
non è più costruito - comeè avvenuto in passato - come atto
fittizio (immotivato) di reiezione dell'istanza(o, in alternativa,
come rifiuto di esplicazione della competenza a pronunciaresulla
domanda proposta).Il silenzio-rifiuto è configurato, invece, come
processo chiamato ad offrireall'interessato l'accertamento
dell'inadempienza dell'obbligo di pronunciaredell'Amministrazione e
la realizzazione, anche in via coattiva - ove occorra -della
relativa pretesa attraverso l'intervento di un commissario
(realizzandosiuna speciale saldatura tra fase di cognizione e di
ottemperanza). Naturalmente il venir meno del modulo impugnatorio
con l'attribuzioneal silenzio-rifiuto dei caratteri di processo di
reazione contro l'inadempienzaaffranca questa procedura dai limiti
temporali previsti, a pena di decadenza, perl'esplicazione della
reazione amministrativa (si introduce, peraltro, il vincolo
diavviare il processo di reazione all'inadempienza entro un anno
dalla inadempienza).Suscita qualche problema interpretativo la
nuova norma del 2005 (art. 2d.l. n. 35 come convertito dalla legge
n. 80 del 2005) che attribuisce al giudiceamministrativo la
possibilità di "conoscere della fondatezza dell'istanza".Sembra che
questa facoltà (non obbligo immancabile) vada riconosciuta
soltantoin quelle ipotesi nelle quali la inerzia amministrativa si
riferisce a fattispecievincolate nelle quali facciano difetto
momenti di discrezionalità amministrativa:difficile, infatti,
concepire il coinvolgimento del giudice di legittimità nella
gestionedi una discrezionalità amministrativa non ancora esercitata
dall'autorità amministrativa.(Se persiste anche dopo la sentenza la
inadempienza dell'amministrazionea pronunciare in aree
discrezionali, ogni potestà amministrativa sarà gestitadal
commissario la cui nomina è, nel giudizio di silenzio-rifiuto,
consentita anchenel quadro della stessa sentenza che conclude la
fase di cognizione).
11. Segue: la dichiarazione di inizio di
attività (D.I.A.)
La dichiarazione di inizio di attività (d.i.a.) è rivolta ad
identificare le fattispeciein passato sottoposte al regime di
licenze, di permessi, di autorizzazionie (dopo la legge n. 80 del
2005) anche di "concessioni non costitutive" e ad attidi iscrizione
in albi per lo svolgimento di attività commerciali, artigianali,
ecc.Ove il rilascio degli atti anzidetti richieda l'accertamento,
da parte dell'amministrazione,solo del possesso di requisiti
vincolanti voluti dalla normativa (dielementare rilevazione) e
della conformità dell'attività che il privato è sul puntodi
intraprendere a sovraordinati paradigmi (o a progetti predisposti
sempre dall'interessatoin aderenza ai paradigmi predetti), il
privato potrà avviare, senz'altro,la propria attività senza
richiedere a conseguire gli atti autorizzativi in
precedenzaprescritti. Il passaggio al nuovo regime della
liberalizzazione non fa venir meno,peraltro, l'interesse pubblico
che aleggia nella materia e, perciò, la operatività dicongegni
pubblicistici rivolti a verificare se i presupposti richiesti
sussistanoveramente e se l'attività dell'interessato viene
svolgendosi in conformità delparadigma o del progetto eventualmente
richiesti.L'ordinamento, peraltro, pur in presenza di tutti i
requisiti avanti menzionati(requisiti e condizioni prestabiliti ex
lege ; paradigma di riferimento, etc.)non consente l'operatività
della nuova disciplina e impone, invece, il conseguimentodell'atto
formale (e la reazione in sede giurisdizionale nella via del
silenzio-rifiuto) se il provvedimento non venga rilasciato nelle
ipotesi di attivitàamministrative che incidano in settori
"strategici" nei quali sono in campo interessidi maggior rango (si
tratta, sostanzialmente, degli stessi settori sensibili neiquali la
legge nega operatività al silenzio-assenso).La rilevanza degli
interessi in campo per l'Amministrazione abilita quest'ultima- nei
primi trenta giorni decorrenti dalla ricezione della denuncia
diinizio di attività del privato (l'intervento che conferisce il
nomen iuris all'istituto) -a verificare se, effettivamente,
ricorrono i requisiti e i presupposti dichiarati, seil progetto in
cui viene rappresentata l'attività aderisca, o no, al
sovraordinatoparadigma, etc.Decorso tale periodo, durante il quale
al privato non è consentito di esplicareancora l'attività
progettata, l'amministrazione potrà procedere, nei successivitrenta
giorni, anche a verifiche sull'attività in corso di svolgimento al
fine distabilire se la detta attività si sviluppa in presenza dei
presupposti e secondo lelinee del paradigma di riferimento e del
progetto, disponendosi eventuali misureinterdittive della
prosecuzione dell'intervento se dovessero ritenersi insussistentii
presupposti o l'attività in corso si manifestasse divergente dal
paradigmao dal progetto.Non agevole la decifrazione di una norma
della quale non vi era traccianella precedente disciplina (l'art.
19 della antica legge n. 241 del 1990 e successivemodificazioni).Si
stabilisce, nella nuova disposizione, che è "fatto salvo il potere
dell'amministrazionecompetente di assumere determinazioni in via di
autotutela aisensi degli artt. 21 quinquies e 21 nonies". Il
richiamo all'art. 21 nonies potrebbe indurre a supporre che,
passati sessantagiorni (i primi trenta giorni nei quali l'attività
non è ancora consentita, i secondinei quali si procede ad eventuali
accertamenti anche sull'attività in itinere),prende vita ex lege un
vero e proprio atto fittizio di assenso, immagine fedeledella
denuncia di inizio di attività (e dei relativi progetti prodotti):
con necessità,perciò, di un intervento di autotutela
dell'amministrazione in relazioneall'atto fittizio se si vuole far
luogo ad interventi di carattere repressivo
dell'attivitàdell'interessato ove conforme alla denuncia e al
progetto (illegittimi) a suotempo avanzati.Meno comprensibile il
richiamo ai poteri di revoca di ufficio.Interventi revocatori mal
si conciliano con i caratteri di una fattispecie -come quella qui
in esame - nella quale i poteri discrezionali
dell'Amministrazionesono assenti o di basso tasso o di carattere
solo tecnico.
(*) - Conferenza tenuta alla Scuola Ufficiali Carabinieri il 28
novembre 2005.
(**) - Presidente del Consiglio di Stato. |
