CARABINIERI

Sicurezza Pubblica - Stranieri - Espulsione amministrativa disposta dal prefetto - Impossibilità di esecuzione immediata - Trattenimento dello straniero presso il più vicino centro di permanenza temporanea e assistenza - Oggetto della convalida giudiziaria - Dedotta violazione dei principi di libertà personale e di riserva di giurisdizione - Per omissione del controllo giudiziario della legittimità dell'accompagnamento alla frontiera e per l'omesso controllo della durata della permanenza nel centro - Infondatezza della gestione.

(Cost. art. 13; d. lgs. 25 luglio 1998, n. 286, artt. 13 e 14)

Corte Costituzionale, sentenza n. 105 del 22 marzo/10 aprile 2001 - Pres. Ruperto - Red. Mezzanotte.


Non sono fondate, in relazione ai principi di libertà personale e di misura di giurisdizione di cui all'art. 13 Cost., le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 13, co. 4, 5, 6 e 14 co. 4, d. lgs. 25 luglio 1998, n. 286 e 14, co. 5 stesso decreto, prospettate la prima nel senso che la mancata convalida dello straniero nel centro di permanenza temporanea e assistenza non si estenda al provvedimento di accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica e la seconda nel senso che la convalida non comprenda anche la fissazione del periodo di permanenza nel centro entro il limite necessario di venti giorni.

E ciò perché il controllo del giudice si estende a tutti i presupposti del trattenimento, sicché egli dovrà rifiutare la condanna sia quando il provvedimento di espulsione manchi, sia quando sia adottato privo delle condizioni previste; la misura di giurisdizione è, poi, osservata perché la convalida è titolo per il trattenimento mentre la sua durata non è irragionevole dovendosi rimuovere gli impedimenti all'espulsione.

(Omissis)

Considerato Considerato in diritto

1. Sollecitata da sei ordinanze del Tribunale di Milano, in composizione monocratica, del 2 novembre 2000 (r.o. dal n. 762 al n. 767 del 2000), otto del 4 novembre 2000 (r.o. dal n. 768 al n. 775 del 2000) e tredici del 6 novembre 2000 (r.o. dal n. 776 al n. 788 del 2000), questa Corte è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità, in riferimento all'articolo 13, secondo e terzo comma, della Costituzione, dell'articolo 13, commi 4, 5 e 6, e dell'articolo 14, commi 4 e 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero). Poiché le ordinanze propongono la medesima questione o questioni connesse, i relativi giudizi debbono essere riuniti per essere decisi congiuntamente.

2. Prima di dare conto dei temi affrontati dalle ordinanze di rimessione, è opportuno richiamare, nelle sue linee essenziali, il quadro legislativo dal quale prendono le mosse le questioni di legittimità costituzionale proposte dal Tribunale di Milano. L'articolo 10 del decreto legislativo n. 286 del 1998 prevede che la polizia di frontiera può respingere gli stranieri che si presentano ai valichi di frontiera senza i requisiti per l'ingresso nel territorio dello Stato. Il respingimento con accompagnamento alla frontiera è altresì disposto dal questore nei confronti degli stranieri che, entrando in Italia sottraendosi ai controlli di frontiera, sono fermati all'ingresso o subito dopo o sono stati temporaneamente ammessi nel territorio per necessità di pubblico soccorso.
   
   Il successivo articolo 13 disciplina, invece, l'espulsione amministrativa dello straniero, che è disposta in ogni caso con decreto motivato (art. 13, comma 3) e può avvenire in due modi: mediante intimazione a lasciare il territorio dello Stato entro il termine di quindici giorni e ad osservare le prescrizioni per il viaggio e per la presentazione all'ufficio di polizia di frontiera, oppure mediante accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica. A quest'ultima modalità si ricorre sempre quando l'espulsione sia stata disposta dal Ministro dell'interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, ovvero quando lo straniero si sia trattenuto indebitamente nel territorio dello Stato oltre il termine fissato con l'intimazione [art. 13, comma 4, lettera a)].
   
   In tutti gli altri casi l'accompagnamento alla frontiera, pur essendo materialmente eseguito, come nei casi precedenti, dal questore, è riconducibile ad un provvedimento del prefetto, il quale, in sede di adozione del provvedimento di espulsione, potrà disporre che essa sia eseguita mediante accompagnamento solo ove ritenga sussistente, tenuto conto di circostanze obiettive riguardanti l'inserimento sociale, familiare e lavorativo dello straniero, un concreto pericolo che questi si sottragga all'esecuzione del provvedimento. In particolare, il decreto di espulsione adottato dal prefetto ai sensi dell'articolo 13, comma 2, cui si accompagni una motivazione circostanziata circa le ragioni che lo hanno indotto ad optare per la espulsione immediata con accompagnamento alla frontiera anziché per quella differita con intimazione, è il presupposto per l'esecuzione dell'accompagnamento nei confronti dello straniero che sia entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera o non sia stato immediatamente respinto e sia privo di valido documento attestante la sua identità e nazionalità [art. 13, comma 2, lettera a), e comma 5]; dello straniero che si sia trattenuto nel territorio dello Stato senza aver richiesto il permesso di soggiorno nel termine prescritto, salvo che il ritardo sia dipeso da forza maggiore, o il cui permesso di soggiorno sia stato revocato o annullato o sia scaduto da più di sessanta giorni senza che ne sia stato chiesto il rinnovo [art. 13, comma 2, lettera b), e comma 6]; infine, dello straniero che appartenga a categorie di persone pericolose [art. 13, comma 2, lettera c), e comma 4, lettera b)].
   
   Avverso i provvedimenti di espulsione adottati dal prefetto è dato ricorso al giudice ordinario (art. 13, commi 8, 9 e 10), mentre il decreto di espulsione emesso dal Ministro dell'interno per ragioni di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato può essere impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma (art. 13, comma 11, del d.lgs. n. 286 del 1998).
   
   Secondo l'articolo 14 del medesimo d.lgs. n. 286 del 1998, quando non sia possibile eseguire con immediatezza il provvedimento di espulsione amministrativa mediante accompagnamento alla frontiera ovvero il respingimento, perché occorre procedere al soccorso dello straniero, ad accertamenti supplementari in ordine alla sua identità o nazionalità ovvero all'acquisizione di documenti di viaggio, o ancora per l'indisponibilità del vettore o di altro mezzo di trasporto idoneo, il questore dispone che lo straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il centro di permanenza temporanea e di assistenza più vicino. Il provvedimento che dispone il trattenimento deve essere trasmesso al giudice senza ritardo e comunque entro le quarantotto ore dalla sua adozione affinché lo convalidi nelle successive quarantotto ore, ove ne sussistano i presupposti e sentito l'interessato. La mancata convalida comporta la perdita di efficacia del provvedimento, mentre la convalida legittima il trattenimento per un periodo di complessivi venti giorni, prorogabili dal giudice, su richiesta del questore, di ulteriori dieci giorni.

3. Così sommariamente ricostruita la disciplina della espulsione amministrativa, va rilevato che in tutti i procedimenti che hanno dato origine alle questioni di legittimità costituzionale si versa in ipotesi di convalida di trattenimento che conseguono ad espulsioni amministrative disposte dal prefetto; resta pertanto estranea al presente giudizio la disciplina dell'espulsione amministrativa per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, di competenza del Ministro dell'interno.
   
   In tutte le ordinanze si assume la violazione dell'articolo 13, secondo comma, della Costituzione, sul rilievo che oggetto della convalida di cui all'articolo 14, comma 4, sarebbe soltanto il provvedimento che dispone il trattenimento presso il centro di permanenza temporanea e assistenza e che quindi sfuggirebbe al vaglio del giudice della convalida la misura dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica quale modalità di esecuzione di una espulsione amministrativa; in via subordinata si rileva che, pure a voler ritenere che il controllo del giudice abbia ad oggetto anche l'accompagnamento, questo non verrebbe travolto dal diniego di convalida del trattenimento.
   
   Qualche passaggio argomentativo e una certa ambiguità nella formulazione dei dispositivi potrebbero indurre a ritenere che la censura proposta come principale sia diretta contro il provvedimento di accompagnamento alla frontiera in sé, anche indipendentemente dall'esistenza di un provvedimento di trattenimento da convalidare.
   
   Tuttavia il requisito della rilevanza impone di interpretare le ordinanze di rimessione nel senso che con esse ci si limiti a dolersi del fatto che, in sede di convalida del trattenimento presso il centro di permanenza, non sia consentita al giudice la verifica della legittimità dell'accompagnamento alla frontiera. Diversamente, le ordinanze, in parte qua, non potrebbero sottrarsi alla sanzione della inammissibilità, giacché nel procedimento di convalida ex articolo 14, comma 4, può venire in considerazione solo il provvedimento di espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica cui faccia seguito una misura di trattenimento.

4. La questione, la cui consistenza si è ora precisata, deve essere dichiarata non fondata nei sensi di cui appresso si dirà Il trattenimento dello straniero presso i centri di permanenza temporanea e assistenza è misura incidente sulla libertà personale, che non può essere adottata al di fuori delle garanzie dell'articolo 13 della Costituzione. Si può forse dubitare se esso sia o meno da includere nelle misure restrittive tipiche espressamente menzionate dall'articolo 13; e tale dubbio può essere in parte alimentato dalla considerazione che il legislatore ha avuto cura di evitare, anche sul piano terminologico, l'identificazione con istituti familiari al diritto penale, assegnando al trattenimento anche finalità di assistenza e prevedendo per esso un regime diverso da quello penitenziario.
   
   Tuttavia, se si ha riguardo al suo contenuto, il trattenimento è quantomeno da ricondurre alle "altre restrizioni della libertà personale", di cui pure si fa menzione nell'articolo 13 della Costituzione. Lo si evince dal comma 7 dell'articolo 14, secondo il quale il questore, avvalendosi della forza pubblica, adotta efficaci misure di vigilanza affinché lo straniero non si allontani indebitamente dal centro e provvede a ripristinare senza ritardo la misura ove questa venga violata.
   
   Si determina dunque nel caso del trattenimento, anche quando questo non sia disgiunto da una finalità di assistenza, quella mortificazione della dignità dell'uomo che si verifica in ogni evenienza di assoggettamento fisico all'altrui potere e che è indice sicuro dell'attinenza della misura alla sfera della libertà personale.
   
   Né potrebbe dirsi che le garanzie dell'articolo 13 della Costituzione subiscano attenuazioni rispetto agli stranieri, in vista della tutela di altri beni costituzionalmente rilevanti. Per quanto gli interessi pubblici incidenti sulla materia della immigrazione siano molteplici e per quanto possano essere percepiti come gravi i problemi di sicurezza e di ordine pubblico connessi a flussi migratori incontrollati, non può risultarne minimamente scalfito il carattere universale della libertà personale, che, al pari degli altri diritti che la Costituzione proclama inviolabili, spetta ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri umani.
   
   Che un tale ordine di idee abbia ispirato la disciplina dell'istituto emerge del resto dallo stesso articolo 14 censurato, là dove, con evidente riecheggiamento della disciplina dell'articolo 13, terzo comma, della Costituzione, e della riserva di giurisdizione in esso contenuta, si prevede che il provvedimento di trattenimento dell'autorità di pubblica sicurezza deve essere comunicato entro quarantotto ore all'autorità giudiziaria e che, se questa non lo convalida nelle successive quarantotto ore, esso cessa di avere ogni effetto.

5. È dunque in questo contesto normativo - in cui la formulazione dell'articolo 13, terzo comma, della Costituzione, con riferimento alla misura del trattenimento, appare dalla legge ricalcata alla lettera - che devono essere valutate le censure mosse dai remittenti, secondo i quali il giudice della convalida non potrebbe estendere la propria valutazione all'accompagnamento, giacché questo rimarrebbe estraneo al procedimento giurisdizionale, e in ogni caso la sanzione dell'inefficacia conseguente alla mancata convalida del trattenimento non riguarderebbe anche l'accompagnamento alla frontiera.
   
   Una simile interpretazione, sorretta da argomenti testuali assai labili, non può essere condivisa. Secondo le ordinanze di rimessione, l'articolo 14, comma 4, quando, riferendosi all'oggetto della convalida, usa il termine "provvedimento" al singolare, intenderebbe fare esclusivo riferimento al provvedimento del questore, autorità competente a disporre il trattenimento, e non anche all'accompagnamento alla frontiera (potenzialmente riconducibile a provvedimenti di più autorità), il quale continuerebbe così a gravare sullo straniero nonostante la mancata convalida.
   
   A tale argomentazione è agevole opporre, già sul piano letterale, che l'articolo 14, comma 4, stabilisce che il giudice convalida il provvedimento del questore, sentito l'interessato, solo "ove ritenga sussistenti i presupposti di cui all'articolo 13 ed al presente articolo". Da ciò è possibile desumere che il controllo del giudice investe non solo il trattenimento, ma anche l'espulsione amministrativa nella sua specifica modalità di esecuzione consistente nell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, regolata dall'articolo 13.
   
   Ulteriormente seguendo questa linea argomentativa, tendente a valorizzare dati testuali, non può essere trascurato il fatto che l'articolo 14, comma 3, dispone che il questore del luogo in cui si trova il centro trasmetta al giudice copia degli "atti": non quindi del solo provvedimento di trattenimento, ma di tutti gli atti del procedimento, incluso evidentemente il provvedimento di espulsione amministrativa corredato dalle valutazioni del prefetto sulle circostanze che lo hanno indotto a ritenere che lo straniero potesse sottrarsi all'esecuzione di una semplice intimazione e lo hanno persuaso a scegliere l'accompagnamento immediato come modo di esecuzione dell'espulsione.
   
   Un simile onere di trasmissione, entro il termine perentorio di quarantotto ore, non può avere altro significato se non quello di rendere possibile un controllo giurisdizionale pieno, e non un riscontro meramente esteriore, quale si avrebbe se il giudice della convalida potesse limitarsi ad accertare l'esistenza di un provvedimento di espulsione purchessia. Il giudice dovrà infatti rifiutare la convalida tanto nel caso in cui un provvedimento di espulsione con accompagnamento manchi del tutto, quanto in quello in cui tale provvedimento, ancorché esistente, sia stato adottato al di fuori delle condizioni previste dalla legge.
   
   Se a questi argomenti testuali si affiancano considerazioni di ordine sistematico circa la collocazione e la funzione della misura del trattenimento nel procedimento di espulsione amministrativa, l'interpretazione restrittiva dei poteri del giudice della convalida fatta propria dalle ordinanze di rimessione si conferma priva di ogni consistenza. Il trattenimento costituisce la modalità organizzativa prescelta dal legislatore per rendere possibile, nei casi tassativamente previsti dall'articolo 14, comma 1, che lo straniero, destinatario di un provvedimento di espulsione, sia accompagnato alla frontiera ed allontanato dal territorio nazionale. Il decreto di espulsione con accompagnamento, che, giova ribadire, ai sensi dell'articolo 13, comma 3, deve essere motivato, rappresenta quindi il presupposto indefettibile della misura restrittiva, e in quanto tale non può restare estraneo al controllo dell'autorità giudiziaria. Per eliminare ogni eventuale residuo dubbio basta considerare che l'accompagnamento inerisce alla materia regolata dall'articolo 13 della Costituzione, in quanto presenta quel carattere di immediata coercizione che qualifica, per costante giurisprudenza costituzionale, le restrizioni della libertà personale e che vale a differenziarle dalle misure incidenti solo sulla libertà di circolazione.
   
   È proprio muovendo da simili premesse che questa Corte, fin dalla sentenza n. 2 del 1956, ha affermato che la traduzione del rimpatriando con foglio di via obbligatorio è misura incidente sulla libertà personale e, nella più recente sentenza n. 210 del 1995, ha negato che l'ordine di rimpatrio comporti lesione dei beni protetti dall'articolo 13 della Costituzione, in considerazione del carattere obbligatorio, ma non coercitivo, che tale ordine presenta. Ancora, sulla distinzione tra mera obbligatorietà e coercitività della misura si è basata la sentenza n. 194 del 1996, in tema di accompagnamento per i necessari accertamenti tossicologici del conducente di un veicolo in condizioni di alterazione fisica o psichica che si possano ragionevolmente ritenere correlate all'uso di sostanze stupefacenti o psicotrope. In quella non lontana decisione, in effetti, per escludere la attinenza dell'accompagnamento all'area della libertà personale è stata decisiva la considerazione che il destinatario della misura può rifiutarsi di seguire gli agenti, pur esponendosi in tal caso al rischio di un giudizio e di una sanzione penale, senza però che l'autorità di polizia possa esercitare alcuna forma di coazione fisica.
   
   Infine, in una fattispecie assai vicina a quelle attuali, nella sentenza n. 62 del 1994, l'espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica dello straniero sottoposto a custodia cautelare o in espiazione di una pena detentiva, anche se residua, non superiore a tre anni, è stata ritenuta misura incidente sulla libertà personale, sulla premessa, non esplicitata, ma non per questo meno chiara, che il passaggio dalla condizione di detenzione ad altra misura coercitiva determinasse una diversità di grado e non di qualità, identica rimanendo, in entrambe le ipotesi, la natura del bene costituzionale coinvolto.
   
   Se pure dunque l'interpretazione prospettata dai remittenti fosse astrattamente plausibile limitando l'analisi alla sola legge ordinaria, è comunque la forza del precetto costituzionale dell'articolo 13 a imporre una accezione piena del controllo che spetta al giudice della convalida: un controllo che non può fermarsi ai margini del procedimento di espulsione, ma deve investire i motivi che hanno indotto l'amministrazione procedente a disporre quella peculiare modalità esecutiva dell'espulsione - l'accompagnamento alla frontiera - che è causa immediata della limitazione della libertà personale dello straniero e insieme fondamento della successiva misura del trattenimento.

6. Una volta chiarito che il controllo si estende a tutti i presupposti del trattenimento, è risolta per implicito anche l'ulteriore questione, posta subordinatamente dai remittenti, secondo i quali nessuna delle disposizioni censurate prevede espressamente che il diniego di convalida sia suscettibile di incidere sul provvedimento di espulsione con accompagnamento.
   
   Anche in assenza di una espressa previsione in tal senso, non può dubitarsi che, nell'ipotesi in cui il giudice ritenga insussistenti o non congruamente motivate le ragioni per le quali l'autorità di polizia non si sia limitata ad adottare un provvedimento di espulsione con intimazione, ma abbia disposto l'esecuzione dell'espulsione mediante accompagnamento alla frontiera, il diniego di convalida travolgerebbe, insieme al trattenimento, anche la misura dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
   
   Se infatti presidio della libertà personale, nel sistema delineato dall'articolo 13 della Costituzione, è l'atto motivato dell'autorità giudiziaria, non v'è alcuna possibilità di sostenere che un atto coercitivo come l'accompagnamento, che direttamente incide sulla libertà della persona e che è allegato come presupposto della misura del trattenimento, possa essere assunto dall'autorità di polizia come pienamente legittimo e ancora eseguibile quando il giudice ne abbia accertato l'illegittimità ponendo proprio tale accertamento a fondamento del diniego di convalida 7. - L'articolo 14, comma 5, dell'anzidetto decreto legislativo, pur menzionato in tutte le ordinanze, è fatto oggetto di specifica censura soltanto nelle ordinanze dal n. 776 al n. 788 del 2000, che, con una seconda questione, ne denunciano l'illegittimità, sempre in riferimento all'articolo 13, secondo e terzo comma, della Costituzione "nella parte in cui prevede che la convalida del provvedimento del questore comporta la permanenza nel centro per un periodo di complessivi venti giorni e non prevede che la permanenza nel centro consegua a provvedimento motivato dell'autorità giudiziaria per il periodo di tempo da questa indicato, nel rispetto del limite massimo di venti giorni".
   
   La questione è infondata. Il legislatore, con valutazione che non appare affetta da irragionevolezza, ha ritenuto che, per rimuovere gli impedimenti all'esecuzione del provvedimento di espulsione, sia necessario un periodo di tempo che può giungere nel massimo a venti giorni, prorogabili di ulteriori dieci giorni a richiesta del questore, limite varcato il quale è da ritenersi che il trattenimento perda efficacia. Non si tratta di un tempo di restrizione della libertà personale che deve essere consumato interamente. È infatti previsto dall'articolo 14, comma 1, del decreto legislativo di cui si tratta che lo straniero deve essere trattenuto "per il tempo strettamente necessario" e quindi, concorrendone le condizioni, la misura deve cessare prima dello spirare del termine ultimo.
   
   Il fatto che la convalida si riferisca all'operato dell'autorità di pubblica sicurezza e, insieme, costituisca titolo per l'ulteriore trattenimento fino al limite dei venti giorni, non comporta alcuna violazione della riserva di giurisdizione posta dall'articolo 13 della Costituzione, giacché il trattenimento convalidato è riferibile, sia per la restrizione già subita, sia per il periodo residuo entro il quale può protrarsi, ad un atto motivato dell'autorità giudiziaria.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi,

1. dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 13, commi 4, 5 e 6, e dell'articolo 14, comma 4, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), sollevata, in riferimento all'articolo 13, commi secondo e terzo, della Costituzione, dal Tribunale di Milano, in composizione monocratica, con le ordinanze indicate in epigrafe;

2. dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 14, comma 5, del medesimo decreto legislativo n. 286 del 1998, sollevata, in riferimento all'articolo 13, commi secondo e terzo, della Costituzione, dal Tribunale di Milano, in composizione monocratica, con le ordinanze indicate in epigrafe.

(omissis)