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Il sistema della promozione a scelta degli ufficiali è
caratterizzato non dalla comparazione fra gli scrutinandi ma da una
valutazione in assoluto per ciascuno di loro. Tale sistema non può
considerarsi in contrasto con i parametri costituzionali volti ad
assicurare l'imparzialità ed il buon andamento; né può ritenersi
che siano sottratti al sindacato giurisdizionale i procedimenti
relativi ai giudizi di avanzamento degli ufficiali. Questi ultimi,
pur prevedendo l'espressione di un giudizio assoluto e non certo
comparativo, non escludono totalmente il sindacato giurisdizionale
sui risultati della valutazione, ma lo consentono: sia sotto il
profilo dell'eccesso di potere in senso relativo, nei limiti in cui
esso sia possibile in base al raffronto a posteriori dei punteggi
attribuiti a ciascun candidato, in riferimento agli elementi di
giudizio (documentazione caratteristica) concretamente presi in
considerazione, quando risulti una evidente disomogeneità dei
criteri seguiti; sia sotto il profilo dell'eccesso di potere in
senso assoluto, allorquando si tratti di sindacare la coerenza
generale del metro valutativo adoperato, ovvero la manifesta
incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti,
alle funzioni espletate, alle positive valutazioni ottenute durante
tutto l'arco della carriera e, in genere, a tutti gli elementi da
considerare alla stregua di quanto disposto al comma 2, lett. da a)
a d), dell'art. 26, l. n. 1137/1954, per le quattro categorie di
requisiti ivi previste (1).
(1) Si legge quanto
appresso nel testo della sentenza:
"&
2.2.1 - In diritto il collegio osserva quanto segue.
L'art. 26 della legge 12 novembre 1955, n. 1137, prescrive, al
comma 2, che la valutazione per l'avanzamento a scelta degli
ufficiali fino al grado di colonnello, debba essere effettuata
sulla base dei seguenti elementi:
a) qualità morali, di carattere e fisiche;
b) benemerenze di guerra, comportamento in guerra e qualità
professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel
grado rivestito, con particolare riguardo all'esercizio del comando
o delle attribuzioni specifiche, qualora richiesti dalla presente
legge ai fini dell'avanzamento, al servizio prestato presso reparti
o in imbarco;
c) doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai
risultati di corsi, esami esperimenti;
d) attitudine ad assumere incarichi nel grado superiore, con
specifico riferimento ai settori di impiego di particolare
interesse per l'Amministrazione.
Il primo periodo del successivo comma 4 prevede, poi, che "quando
il giudizio riguardi ufficiali aventi grado di generale di
divisione o di brigata o ufficiali di grado corrispondente, ogni
componente della Commissione assegna all'ufficiale un punto da uno
a trenta in relazione agli elementi indicati nelle precedenti
lettere a), b), c), d) considerati nel loro insieme; la somma dei
punti così assegnati è divisa per il numero dei votanti, calcolando
il quoziente al centesimo".
L'art. 45 della legge 19 maggio 1986, n. 224 ha previsto,
successivamente, che il Ministero della difesa stabilisca le
modalità applicative dell'art. 26 legge n. 1137 del 1955,
«prevedendo criteri che evidenzino le motivazioni poste a base
delle valutazioni».
Il sistema della promozione a scelta, osserva il Collegio, è
caratterizzato non dalla comparazione fra gli scrutinandi ma da una
valutazione in assoluto per ciascuno di loro, talché l'iscrizione
nel quadro di avanzamento è determinata dalla posizione conseguita
da ciascuno nella graduatoria, sulla base del punteggio
attribuitogli.
Tale sistema non può considerarsi in contrasto con i parametri
costituzionali volti ad assicurare l'imparzialità ed il buon
andamento; né può ritenersi che la norma abbia inteso sottrarre al
sindacato giurisdizionale i procedimenti relativi ai giudizi di
avanzamento degli ufficiali, esercitabile nei limiti in cui questo
sia reso possibile dal tipo di disciplina sostanziale che li
governa.
Questa, pur prevedendo l'espressione di un giudizio assoluto e non
certo comparativo, non esclude totalmente il sindacato
giurisdizionale sui risultati della valutazione, ma lo
consente:
- sotto il profilo dell'eccesso di potere in senso relativo, nei
limiti in cui esso sia possibile in base al raffronto a posteriori,
fra loro, dei punteggi attribuiti a ciascuno, in riferimento agli
elementi di giudizio (documentazione caratteristica) concretamente
presi in considerazione (cfr. Corte cost. 7 aprile 1988 n. 409;
Cons. Stato: III Sez., 21 maggio 1996, n. 726; IV Sez., 18 giugno
1998, n. 951 e 24 marzo 1998, n. 495), quando risulti una evidente
disomogeneità dei criteri seguiti;
- sotto il profilo dell'eccesso di potere in senso assoluto,
allorquando si tratti di sindacare la coerenza generale del metro
valutativo adoperato (v. Cons. Stato, IV Sez., 27 novembre 1997, n.
1328), ovvero la manifesta incongruità del punteggio, avuto
riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate, alle
positive valutazioni ottenute durante tutto l'arco della sua
carriera e, in genere, a tutti gli elementi da considerare alla
stregua di quanto disposto al comma 2, lett. da a) a d), del citato
art. 26, per le quattro categorie di requisiti ivi previste (cfr.
Cons. St., sez. IV, 20 marzo 2001, n. 1681).
In definitiva, l'apprezzamento dei titoli dei partecipanti (da
effettuarsi nell'ambito di un giudizio complessivo ed inscindibile
all'interno di ciascuna delle dette categorie: v. comma 1 dell'art.
7 del D.M. 2 novembre 1993, n. 571) non ha specifica autonomia,
potendo la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli
scrutinandi essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale,
dal possesso dei titoli diversi valutati come equivalenti dalla
Commissione superiore di avanzamento (cfr. Cons. Stato, IV Sez.: 24
marzo 1998, n. 495; 10 marzo 1998, n. 397; 24 marzo 1997, n. 282;
III Sez., n. 726 del 1996, cit.).
Dalle premesse teoriche sopra illustrate, discendono precise
limitazioni al sindacato giurisdizionale esercitabile dal giudice
amministrativo.
Come ribadito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, si
deve negare al giudice amministrativo il potere di entrare nel
merito delle valutazioni della commissione di avanzamento per gli
ufficiali delle forze armate, dovendo il giudizio essere limitato
ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri
seguiti in sede di scrutinio; di talché è escluso ogni sindacato di
merito sui giudizi di avanzamento degli ufficiali, che sono
soggetti al sindacato di legittimità entro limiti assai ristretti,
segnati dall'esigenza di rispettare la sottile, ma non di meno
precisa, linea che divide il giudizio di legittimità dalla
valutazione squisitamente discrezionale demandata istituzionalmente
alla commissione superiore di avanzamento (cfr. Cass., S.U., 8
gennaio 1997, n. 91; Cons. Stato, IV Sez., 6 giugno 1997, n. 623 e
27 novembre 1998, n. 1640).
Con specifico riferimento ai giudizi espressi dalle commissioni
superiori di avanzamento, sulla scorta dei propri specifici
precedenti (cfr.: Cons. Stato, IV Sez., 27 novembre 1997, n. 1328;
18 marzo 1997, n. 256 e 11 marzo 1997, n. 239), la Sezione osserva
che è assai ampia la discrezionalità attribuita alla Commissione
superiore (v.: Cons. St., sez. IV, 23 gennaio 1992, n. 8) e ch'essa
è chiamata ad esprimersi su candidati che di solito sono ufficiali
dotati di ottimi profili di carriera, le cui qualità sono
definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti la
ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli
scrutinandi, da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli
e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato
dalla meccanica valutazione delle singole risultanze
documentali.
Rimane escluso, quindi, che il giudice possa procedere all'esame
comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli
scrutini di avanzamento, o verificare la congruità del punteggio
attribuito, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla
commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni
macroscopicamente incoerenti o irragionevoli, così da comportare un
vizio della funzione (cfr.: Cons. Stato, IV Sez.: n. 495 del 1998,
cit.; 3 giugno 1997, n. 592; 3 novembre 1998, n. 1420; 29 gennaio
1998, n. 105 e 31 marzo 1998, n. 529).
Sono, pertanto, apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni, in
presenza delle quali il vizio della valutazione di merito trasmoda
in eccesso di potere per la manifesta irrazionalità da cui traspare
il cattivo esercizio del potere amministrativo, « ... sì da far
ritenere che i punteggi siano frutto di elementari errori ovvero il
risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità
estranee a quella della scelta dei soggetti più idonei alle
funzioni del grado superiore da conferire » (v.: Cons. St., IV, n.
495 del 1998, cit.).
Si badi, infine, che l'incoerenza della valutazione, la sua
abnormità (in contrasto con i precedenti di carriera) e la
violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di
giudizio, debbono emergere dall'esame della documentazione con
assoluta immediatezza (cfr.: Cons. Stato, IV Sez.: n. 495 del 1998,
cit.; n. 397 del 1998, cit.; 6 giugno 1997, n. 623 e 29 aprile
1980, n. 460).
2.2.2 - Vagliando, allora, il contenuto delle doglianze in esame
alla luce delle suesposte acquisizioni teoriche, la Sezione,
ribadito, in estrema sintesi, che il Giudice amministrativo non può
sovrapporre le proprie valutazioni a quelle discrezionali espresse
dall'Amministrazione, osserva che il T.R.G.A. esattamente ha
rilevato, nell'esaminare "gli aspetti più propriamente sostanziali
attinenti alla pretesa difformità dei criteri di giudizio applicati
nel caso del ricorrente, da un lato, e dei controinteressati X e Y,
dall'altro", come "il ricorrente enfatizza, con riferimento ai vari
gruppi di qualità, taluni aspetti positivi riferibili al suo
curriculum e viceversa taluni aspetti non eclatanti dei
controinteressati", per concludere che "si tratta comunque di
indicazioni parziali emergendo dalla documentazione in atti
elementi che controbilanciano gli uni e gli altri" (pagg. 9 - 11
sent.).
Va, in proposito, sottolineato che lo stesso appellante non ha
posto in luce il possesso di elementi o caratteri definibili come
"eccezionali", riferendosi egli, invece, a circostanze ed elementi
rilevanti sì, ma che non appaiono distaccarsi, in modo sensibile ed
evidente, dalle qualità proprie degli ufficiali che in genere
partecipano al giudizio di avanzamento e, in particolare, dalle
qualità e dai precedenti degli ufficiali, cui egli pretende di fare
riferimento sotto il profilo comparativo.
Invero il possesso di notevoli qualità fisiche, il numero degli
encomi ricevuti, i lusinghieri giudizi finali conseguiti nel corso
della carriera, le aggettivazioni agli stessi accompagnatesi, i
periodi e l'importanza degli incarichi assolti costituiscono,
tutti, aspetti, che indubbiamente denotano una significativa e
notevole capacità professionale dell'appellante (del resto mai
messa in dubbio dall'Amministrazione della Difesa e che costituisce
del resto requisito indispensabile per ricoprire gli incarichi già
attualmente attribuitigli), ma che, comunque, non sembrano
rappresentare dati di peso tale da rendere del tutto inattendibile
il giudizio espresso dalla commissione, dovendosi invece ritenere,
anche sotto il dedotto profilo comparativo, che, sia per quanto
riguarda l'appellante che per quanto concerne gli ufficiali con la
cui posizione egli si pone a raffronto, la Commissione stessa abbia
operato, per quanto attiene a ciascuno dei complessi di elementi di
cui al comma 2 dell'art. 26 cit., un corretto bilanciamento,
all'interno di ciascun complesso, dei dati individuali ritenuti
meno significativi e determinanti con i dati attinenti a titoli
diversi annoverabili allo stesso complesso, apprezzati come
equivalenti o prevalenti nell'ambito di un giudizio complessivo
(v.: Cons. St., sez. IV, 27 luglio 1994, n. 633).
Tale apprezzamento di merito, riferito anche all'importanza
maggiore o minore di un elemento di valutazione rispetto a quella
propria di un altro elemento, da un lato costituisce apprezzamento
di mérito e come tale non può essere sindacato dal Giudice della
legittimità e dall'altro non evidenzia, nel caso all'esame, alcuna
incongruenza o disparità di trattamento, né, comunque, alcuna
violazione dei pur indefettibili principi di coerenza ed uniformità
dei giudizi.
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