|
Sono Paolo Rebecchi, Vice Procuratore
Generale presso la Corte dei Conti e sostituisco il Procuratore
Generale, dott. Vincenzo Apicella, che purtroppo non ha potuto
intervenire per precedenti impegni.
Ringrazio per l'invito che ci consente, come Procura Generale e
come Corte dei Conti, , di esporre il ruolo che la Corte svolge in
questo campo. Brevemente anche un piccolo ricordo personale, avendo
io qui frequentato, circa 25 anni fa, questa Scuola con il grado di
sottotenente.
Per quanto riguarda il ruolo della Corte dei Conti italiana può
essere che per alcuni rappresentati degli altri Stati dell'Unione,
questa presenza possa apparire leggermente non in linea con quanto
avviene nei propri ordinamenti, soprattutto per una parte
dell'attività della Corte dei Conti, che è per l'appunto il ruolo
giurisdizionale, sulla quale mi soffermerò nella seconda parte
dell'intervento.
La Corte dei Conti italiana ha funzioni nell'ambito nazionale di
tutela dell'erario nazionale. Perché si occupa e si interessa dei
fondi dell'Unione Europea? Questa funzione, che non risponde ad una
esigenza di non sovraffollare la scena, è una esigenza che la Corte
ritiene specifica e che gli deriva direttamente dal trattato
attualmente vigente, ma che anche il nuovo trattato sulla
costituzione, sotto questo profilo, ripropone. Infatti per il
principio di assimilazione, l'articolo 280, al comma 2, prevede che
gli Stati membri adottino, a tutela delle risorse comunitarie, le
stesse misure che adottano a tutela delle risorse nazionali.
Quindi, poiché in Italia abbiamo una serie di misure e una serie di
previsione normative che comprendono in queste attività di tutela
anche la Corte dei Conti, questo organo interviene proprio sulla
base del dettato costituzionale europeo in questo ambito.
Naturalmente poi, anche il legislatore nazionale, ha adottato delle
previsioni normative proprio per fissare meglio queste
competenze.
La Corte dei Conti in Italia ha due fondamentali funzioni: una
funzione di controllo e una funzione giurisdizionale. L'aspetto del
controllo, con specifico riguardo alle risorse comunitarie, è
previsto da una legge del 1994 che all'articolo 3 prevede anche una
attività di verifica successiva sulle gestioni che riguardino i
fondi di provenienza comunitaria. Dal punto di vista organizzativo
questa attività è articolata in vari settori. Abbiamo in
particolare una sezione specifica, centrale, istituita a Roma, che
si chiama Sezione Affari Comunitari e Internazionali. Questa
sezione, composta di Magistrati della Corte, opera anche in
collegamento con la Corte dei Conti comunitaria e svolge questo
compito di controllo generale sulle attività di gestione che
riguardano i fondi comunitari, redigendo una relazione annuale,
dove si ha un complessivo d'insieme, e relazioni speciali, tra cui
alcune che hanno riguardato il settore delle frodi al bilancio
comunitario.
I fondi comunitari entrano in tutte le gestioni amministrative
nazionali, sia delle Amministrazioni Centrali attraverso vari
programmi, sia attraverso anche le erogazioni fatte mediante gli
Enti, diversi dallo Stato. In pratica, fa parte integrante
dell'attività di controllo della Corte dei Conti, la verifica sulla
correttezza della gestione nonché il sistema complessivo di
controlli che è predisposto al fine di una corretta erogazione dei
contributi.
Appartenendo io all'altro settore, quello giurisdizionale, mi
soffermerò brevemente soprattutto su questo aspetto. Sotto questo
profilo la Procura Generale della Corte dei Conti ha giurisdizione,
è competente a giudicare fatti che producano danni per l'erario.
Quindi, ogni qual volta vi sia una dispersione di risorse
pubblica, un'indebita appropriazione, un utilizzo indebito delle
risorse che produca un impoverimento del patrimonio nazionale che
sia attribuibile a soggetti che siano pubblici funzionari, pubblici
amministratori o anche soggetti privati che non appartengono
all'amministrazione pubblica in modo organico ma siano con
l'amministrazione in rapporto di servizio, ovvero svolgano per
l'amministrazione sulla base di un qualsiasi tipo di contratto o
convenzione un'attività collegata all'esercizio delle funzioni
istituzionali, e questo anche non soltanto si tratti di persone
fisiche ma quando anche si tratti di persone giuridiche, esiste la
giurisdizione della Corte dei Conti. Le norme di raccordo fra
giudizio penale e giudizio contabile, attualmente esistenti,
consentono che l'inizio dell'azione a cura del pubblico ministero
presso la Corte dei Conti avvenga tempestivamente e in particolare
vengano posti in essere i mezzi cautelari diretti a garantire il
risarcimento, contrastando il fenomeno della scomparsa dei beni da
aggredire una volta ottenuta un'eventuale condanna dei
responsabili. Il dato normativo che sancisce la necessità di tale
collegamento è costituito dall'articolo 129, comma 3, che prevede
l'informazione sull'esercizio dell'azione penale nonchè la
comunicazione sulle norme di legge che si assumono violate nel caso
dell'adozione di provvedimenti di custodia cautelare.
Rilevante è al riguardo quanto introdotto dalla legge 97 del 2004
dove, all'articolo 6, oltre a prevedere il nuovo articolo 335 bis
del c.p. in tema di confisca stabilisce che nel caso di condanna
per i delitti commessi a fini patrimoniali, la sentenza è trasmessa
al procuratore generale della Corte dei conti che procede ad
accertamenti patrimoniali a carico del condannato. La norma
anzidetta appare peraltro insufficiente a garantire un'adeguata
tutela poiché, posticipando la prima informativa (da parte del pm
penale) alla conclusione delle indagini preliminari ( salvo il caso
di provvedimenti cautelari) consente spesso all'indagato di
spogliarsi dei beni immobili posseduti e delle disponibilità
finanziarie prima che del fatto possa venire a conoscenza il
pubblico ministero contabile. In tal modo il provvedimento di
sequestro conservativo risulta inutile ovvero nel caso di pubblici
dipendenti finisce per gravare esclusivamente sui crediti di
lavoro.
Comunque non sono oggetto di obbligatoria segnalazione tutti gli
eventi archiviati in sede penale perché ad esempio difettanti del
dolo specifico o per la soppravenienza di una causa di estinzione
del reato. Inoltre gravi negligenze di pubblici funzionari
potrebbero essere riscontrate anche in ipotesi di reati commessi da
privati, dove comunque la realizzazione dell'evento sia stata
favorita da omessi controlli o da altri comportamenti gravemente
colposi. Inoltre, una tempestiva e completa segnalazione al PM
contabile delle ipotesi potenzialmente fonte di responsabilità
amministrativo contabile assume una valenza ancor più elevata se si
considera che la nuova configurazione della responsabilità
amministrativa come fattispecie autonoma e non sovrapponibile a
quella civile o penale comporta l'esclusività della indagini da
svolgersi da parte del PM contabile. Quanto ai profili cautelari
viene ancora rilevato che in ipotesi di reato di pubblici ufficiali
contro la pubblica amministrazione si ha, in caso di condanna
l'obbligo di confiscare le cose che servirono o furono destinate a
commettere il reato e delle cose che ne sono prodotto o profitto.
In caso di applicazione della pena ex. Articolo 444 per i reati di
peculato, corruzione, concussione, malversazione, indebita
percezione di erogazione ai danno dello Stato, si prevede l'obbligo
di confisca dei beni che ne costituiscono il profitto o prezzo
ovvero quando essa non è possibile, la confisca di beni di cui il
reo ha la disponibilità, per un valore corrispondente a tale
prezzo. La legge 97 ha previsto che nel corso del procedimento
penale relativo ai delitti del p.u. contro la p.a. il giudice
dispone il sequestro dei beni di cui è consentita la confisca. Di
qui la necessità di coordinare anche l'attività cautelare del
sistema penale con la possibilità di attivazione di procedimenti
cautelari da parte del PM contabile che può coinvolgere i medesimi
beni oggetto di sequestro preventivo penale. Dal punto di vista
sostanziale si ritiene che i due strumenti cautelari non si
sovrappongano in quanto l'area del danno risarcibile innanzi alla
Corte dei conti è più ampia di quella oggetto della confisca.
Infatti, si estende al complesso dei danni patrimoniali e non
patrimoniali, cagionati alla PA; le finalità dei due sequestri sono
diverse, tanto che la possibilità nel procedimento penale di
ricorrere al sequestro preventivo non sembra possa svincolarsi
comunque dal presupposto tipico di tale istituto. Pertanto, viene
doverosamente promossa un'azione che è demandata, l'attività di
azione, tendente a ottenere dal giudice, che è la stessa Corte dei
Conti, una condanna a risarcimento da parte di un organo pubblico
in questo caso che non è l'Amministrazione eventualmente
danneggiata ma è un organo specificatamente istituito che è il
Procuratore Regionale della Corte dei Conti che è un soggetto
diverso dal Procuratore della Repubblica che opera presso il
giudice ordinario. In questi casi, che possono riguardare anche
settori cui vi siano dei danni collegati a indebiti finanziamenti
pubblici e comunitari, abbiamo questa azione che viene promossa
dalle Procure regionali davanti le nostre sezioni regionali della
Corte dei Conti, in appello questi giudizi sono giudicati dalle
sezioni centrali e presso le sezioni centrali opera, con le
funzioni requirenti il pubblico ministero, la procura generale
della Corte dei Conti. La procura generale della Corte dei Conti ha
anche una funzione di coordinamento delle attività delle procure
regionali e in relazione a questa specifica funzione la procura
generale ha da parecchio tempo, annette a particolare importanza a
questo settore delle frodi al bilancio comunitario che naturalmente
ha una rilevanza molto particolare considerando che il settore
delle erogazioni, che non riguardano solo l'agricoltura ma anche i
fondi strutturali è un settore dove a differenza di altri settori
della finanza pubblica che sono caratterizzati in questo periodo da
un principio di restrizione, il finanziamento comunitario si basa
su un principio di erogazione, cioè si deve cercare di erogare il
contributo per quanto possibile se dovuto, ma sicuramente
massimizzando quando l'Unione Europea mette a nostra disposizione.
Quindi è un settore che merita particolare attenzione.
Nell'ambito delle varie misure di tutela si rileva che l'Unione
Europea, come è stato anche esposto prima, ha naturalmente
sviluppato quella che è la risposta penalistica, cioè attraverso il
sistema penale che naturalmente un sistema comune a tutti i paesi
europei. Quindi, la sanzione penale o amministrativa è la misura
che viene ad essere perseguita attraverso la convenzione PIFFA,
attraverso tutte le varie misure, la previsione di sanzioni penali
che naturalmente tendono a reprimere il fenomeno. E' però noto,
come risulta anche nel settore dell'agricoltura da una relazione
della Corte dei Conti europea del 2004, che un settore un po'
problematico di tutta questa attività di repressione è quello dei
recuperi cioè in effetti capita che se la repressione penale può
anche arrivare a colpire e colpisce l'autore della frode, però può
capitare e capita frequentemente che poi invece l'importo frodato
non possa essere recuperato. Su questo mi rimetto a questa
relazione la relazione speciale n. 3 del 2004 in materia di
recupero di pagamenti irregolari, al titolo della politica agricola
comune corredata dalla risposta della Corte dei Conti Europea che
evidenzia tutta una serie di criticità nel settore del recipe,
quindi dell'aspetto strettamente finanziario. Non è che la Corte
dei Conti italiana sia la risposta generale e sicura al problema
dei recuperi, però può inserirsi in questo ventaglio, in questo
ambito di risposta che possono essere date. Questo perché l'azione
di responsabilità, l'attività istruttoria del Procuratore Regionale
nel corso dell'attività istruttoria se tempestivamente informato
può procedere a sequestri conservativi nei confronti di soggetti
che si ritengano responsabili della eventuale frode. Naturalmente,
noi parliamo di situazioni, soprattutto nel settore agricolo, non
tanto del percettore finale quanto situazioni nelle quali vi sia
una individuazione di responsabilità a carico di soggetti che si
collocano a livello intermedio fra l'erogazione e il percettore
finale. Si pensi a quei soggetti che certificano situazioni non
regolari oppure a carenze gravi di controllo e in questi settori è
possibile alla Corte dei Conti agire per far valere queste
responsabilità. Il sequestro conservativo che può essere chiesto e
ottenuto dalla Procura Regionale non è alternativo rispetto alle
misure di sequestro pure introdotte largamente in questa materia
soprattutto con la legge 300 del 2000 che ha attuato in Italia la
convezione PIFF ma ha un ambito che può essere più ampio, abbiamo
rilevato, di quello che è consentito al sequestro preventivo che
queste norme che sono state introdotte a partire dal 2000 consenta
naturalmente nell'ambito di competenza giurisdizionale della Corte
dei Conti. In questo senso, la Procura generale segue un'attività
di coordinamento, cerca di richiedere alle forze impegnate in
questo settore di avere informazioni, di essere informata, non
soltanto del caso singolo che riguarda l'erogazione al singolo
produttore sul quale probabilmente non vi sono fenomeni che poi
rientrano nella nozione di danno erariale perseguibile davanti alla
Corte dei Conti, ma avere comunque informazioni tempestive sui
fenomeni possono consentire di individuare criticità attribuibili a
carenze di controllo o a gestioni o soggetti che operano su vari
ambiti con riguardo a questo settore. Quindi sviluppare un'attività
d'indagine che può arrivare a dei risultati. Per questo noi abbiamo
conseguito delle attività con la Guardia di Finanza ma anche con il
Comando Carabinieri Politiche Agricole, a cui siamo grati per esser
stati invitati qui oggi, e anche con l'OLAF con il quale stiamo
svolgendo anche alcune attività in comune. Quindi con questo
ringrazio e saluto.
Dott. Paolo Luigi Rebecchi Vice Procuratore Generale
presso la Corte dei Conti |
